第一章 德国人所理解的ÖPP：一个跨学科的分析

第一节 引论：研究的问题和方法

在中国，政府与民间的合作伙伴关系[1]从20世纪80年代的星星之火到曾经一度的势可燎原[2]，早已为官方和民间所熟识并热议。但如何定义这个西方舶来的新概念，迄今尚未形成通说。[3]在欧美国家的学术界和实务界也是如此，相关的学者和实践家们都从各自的角度出发，轮番就关于政府和民间合作伙伴关系概念尝试做出定义，最终结果却依旧是众说纷纭。[4]在汗牛充栋的相关文献中，政府和民间合作伙伴关系的概念或简单重复，或界限模糊，甚或基于意识形态的不同而天然地自带偏见。[5]其既综合又复杂的总体特征使做出精准定义的努力总是徒劳无功，于是对这种官民合作伙伴关系含义阐释的笼统性便自然产生，这使其成为可以包罗所有政府与民间各种合作形式的“筐”[6]，直接导致了这个概念的无限延展，而作为科学概念所必需的结构严谨性也因之荡然无存。[7]目前多数学术论著大都先采用一个宽泛的基础定义，指出政府和民间合作伙伴关系是一种形式并不确定的政府与民间合作，然后从各自不同的视角出发，围绕合作伙伴关系的目标给出其概念描述。[8]在这种情况下，对政府和民间合作伙伴关系概念的追索又回到了问题的原点：一种各抒己见、莫衷一是的状态。[9]事实上，各类文献所使用的“PPP”现在仅作为简略或实用的代号，来指代政府和民间部门之间各种合作的不同表现形式。

不过，政府和民间的合作伙伴关系属于新公共治理的一部分，已成为多数学者的共识。[10]尤其是在德国，ÖPP多被理解为地方政府为了实现当地治理现代化的一种制度安排[11]，其具体表现为公共部门在实施治理的过程中，引进了民间社会或市场的力量。[12]在新公共治理的框架下研究德国的政府和民间合作伙伴关系的准则范例、参与者情况及其互动和合作形式，有可能会将观察ÖPP的不同视角统一起来。[13]

从跨学科的角度将政府和民间合作伙伴关系置放在新公共治理框架下的目的，就是试图解答两个问题：这种合作伙伴关系是否具有跨学科的属性特征，如果是，那么对其含义的认识和理解能否在新公共治理的框架下实现统一？在该框架下，如何组织对政府和民间合作伙伴关系的跨学科研究？

从ÖPP在德国的发展进程和应用领域可以看出，德国学者对ÖPP概念的探讨是在跨学科范围内进行的，主要涉及经济学、政治学和法学。因为通过观察和分析相关的ÖPP文献，归纳和汇总各种关于ÖPP的概念要素[14]，将经常被概括的属性特征进行系统化整理，发现其主要就涉及这三个学科领域。从跨学科的视角出发，结合与之相关的专业理论，对这些政府和民间合作伙伴关系的概念要素进行探讨，并在此基础上尝试阐述其共同特征，这是在新公共治理框架下对德国的ÖPP进行跨学科理解的出发点。同样，发现并总结这些属性特征是从治理的角度对ÖPP展开跨学科研究的基本前提。[15]