引言

改革开放使中国经济获得强劲发展，中国的民间力量亦随之逐步壮大。新中国成立以来党政包揽式的“全能且简单”的公共产品和服务的提供方式已不适应时代要求，急需从垄断、管控朝向合作、治理改变和调整。历经探索模仿、雏形初具、基本建立到深化创新等阶段，具有中国特色的政府和民间合作伙伴关系（Public-Private-Partnership，PPP）模式渐趋形成。这不是对西方PPP模式的草率克隆或盲目照抄，而是尊重中国历史传统并融合了中华民族智慧的新模式。它以党的领导为基本原则和前提，强调政府部门在合作伙伴关系中的主导作用，同时欢迎公共产品和服务供给方式的多元化，注重公私合作过程的协商性，对公共产品和服务供给所采用的手段和工具一直保持着足够的开放性和包容性。

发端于英美，在20世纪90年代形成风潮的政府和民间合作伙伴关系，曾被视为创新性制度安排而受到多国地方政府的追捧和青睐，其背后的真实原因当然是PPP具有的财政纾困功能。只是将PPP作为融资工具直接导致了地方政府对这种制度创新的泛化和滥用，给项目罩上PPP的外衣，其内里却是变相的借债和融资，这几乎成为很多地方政府默认的“潜规则”。因美国次贷危机引发的世界经济危机使被当作自由主义婴儿的PPP备受质疑，在批判和抗辩之中，PPP还可作为治理工具来改进完善部分公共产品和服务供给方式的意义，开始被重新发现。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，政府与民间合作伙伴关系的创新性已为中国的公共部门所接受。尤其是在中国的经济发展进入新常态以后，地方财力愈发紧张，政府要过“紧日子”，这就和日渐增长的公共产品的急迫需求，群众要过“好日子”，产生了事实上的矛盾。地方政府一方面要应对已经来临的还债高峰，另一方面则要花更多的钱提供更好的公共产品和服务。这就使很多地方政府经常性地左支右绌、顾此失彼。随着金融市场去杠杆、中美贸易争端、新冠疫情突发并流行、俄乌军事冲突等事件的不断发展，寅吃卯粮的地方政府主导公共治理的能力在持续下降，建设政府和民间合作伙伴关系又有可能成为脱离困境的良策优选。因为在公共治理领域中，合作伙伴关系模式的机制运行和理念尊崇契合了治理主体多元、鼓励公众参与的内在要求，非常适合作为政策工具来协助地方政府提升公共治理的水平，增强提供优质足量公共产品和服务的能力。

理想很丰满，现实却骨感。理论上描述的合作伙伴关系正面功能在具体场景的运用中总是会呈现出事与愿违的样貌。那些假官民合作伙伴关系之名在经济领域造成的诸多乱象自不待言，合作伙伴关系模式在更为复杂的公共治理领域的应用，必然要因应既多且新的困难和挑战。总结提炼其他国家的经验教训进行比较研究和分析，是在中国推广应用政府和民间合作伙伴关系的必要程序和重要步骤。

同中国一样，德国也是推行政府和民间合作伙伴关系的“后发国家”，但德国民间部门的发展路径与英美存在较大的差异，它既能与公共部门保持相对密切的关系，又能保持自身的独立性以实现“自治”。这十分值得向来关切公私部门关系的中国给予注意。政府和民间合作伙伴关系在德国的行进也非坦途一片，自法律意义上的合作伙伴关系项目在德国诞生之日起，就伴随着各界的批评和质疑。德国还是拥有悠久的地方自治传统的国家，其地方政府常以实现和谐有效的社会治理而著称于世。在该领域内，德国的地方政府相对成功地引进并推广了德国式的政府和民间合作伙伴关系（Öffentlich-Private Partnerschaft，ÖPP），在实践上也取得了一定的成果。尽管中德两国的基本政治制度有本质的不同，但两国在政府与民间关系及法律体系上却有颇多相似之处，故选择德国作为比照的对象，具有较强的适当性。

对以西方为师的很多问题，我们习惯性地大都是追踪描摹其最新发展动态，并将之作为样板进行学习或效仿。但实际上这些所谓的成功经验与中国当前所处阶段并不一定匹配，对比研究先进国家在特定历史阶段的过往历程才能更有针对性地解决中国的现实问题。所以从历史角度全景式地考察并分析德国应用ÖPP的实践经验和理论探索，观察探究其实操ÖPP的步骤和演进路径，对正在探求寻找中国问题解决方案的我们更具启发和借鉴意义。