三、澳葡政府的架构及其演变

1820年，葡萄牙君主立宪革命胜利后，政府历次颁布的宪法，都把澳门列为葡萄牙的领土。1838年宪法还规定了海外省管理的一些原则。1844年，葡萄牙中央政府将澳门与帝汶、索洛尔从葡印总督的管辖下脱离出来，单列一省。从此开始，澳葡政府的殖民架构就逐渐形成。

从1844年开始，葡萄牙中央政府针对澳门颁布了一系列组织章程，如果说1844年9月20日法令是为澳门颁布的第一个组织章程，那么，1917年11月5日根据《海外省民政组织法》通过的《澳门省组织章程》（Carta Orgânica da Província de Macau）则为第二个，亦是最为全面完整的一个，对殖民地政治、行政、财政、军事和市政组织及其运作规定甚详。

根据1917年《澳门省组织章程》，葡萄牙殖民地有两个本身的机关——总督和政务委员会。总督按照法律和公共利益管理澳门，依宪法和法律规定委任，任期一般为5年，然后可以每2年续一期；若期满前2个月未接续任通知，则意味着期满离职（第30、31、32条）。

总督直属殖民地部部长，并从民事和刑事上对自己的行为负责，但其在任期间的民事、商事和刑事诉讼只能由里斯本法区受理（第36、37条）。总督是殖民地的最高民事和军事权威（第41条），代表中央政府（第42条），拥有行政权、军事权、财政权和立法权（第43、45、46和47条）。其立法以训令形式为之（第48条）。

政务委员会是“总督之后首要和主要管理机关，依法密切协同总督运作”。政务委员会由公务员成员和非公务员成员两部分组成，前者包括总督、政府秘书长、检察官、卫生厅长、工务厅长、财政厅长、海事厅长和军事厅长，主要职责是对需要讨论和解决的问题提出技术性的意见和说明，令拟采取的行动符合行政传统和规范；后者包括澳门市政厅所有葡裔或加入葡籍的议员以及由总督在葡人或加入葡籍超过5年、居澳8年以上且能读写葡萄牙语的人士中挑选出来的2位华人社会代表，以推动和维护居民的合法权益，表达其意见（第55条）。由此可见，本地利益虽未受足够重视，但开始获得照顾。

虽然《海外省民政组织法》赋予总督一般立法权，可以对“殖民地有关的所有事项进行立法”（第14纲第4项），但新的《澳门省组织章程》规定总督只能就地区行政划分、公务员编制及其权利、货币和税收制度等进行立法（第47条），涉及市民权利义务、司法组织、公共工程、举债等领域的事项，则属政务委员会的决议权限，即使如此，许多决议亦须先报中央政府批准方可执行（第80、81条）。

政务委员会不仅是咨询机关，已带有官方立法会的功能，开始与总督互相制衡。政务委员会首次有立法动议权，并可以要求总督解释有关政府管理问题（第70、71条）。总督需经政务委员会赞成才能立法，在施行某些政策时，亦必须听取政务委员会的意见，但这些有关总督行政权的意见并不具约束力（第44、77、78条）。若政务委员会冒犯最高权威或其他权力机关，不服从这些机关的决定或法律，或对本身的工作漠不关心、热情不高，总督可以向中央政府提议解散其中非公务员成员，进行重新选举（第77条）。总督与政务委员会产生纷争时，由中央政府经听取殖民地委员会意见后进行裁决（第3、6、69条）。

1920年，葡萄牙修改宪法，赋予各殖民地高度的自治（8月7日第1005号法律）。殖民地有三个自我管治机构——总督、立法委员会（Conselho Legislativo，时称议例局）和行政委员会（Conselho Executivo，时称议政局），将原有的政务委员会一分为二，且较前有所进步——立法会“应有当地代表，以适应各殖民地的发展”（第3条第1款）。根据新法律葡萄牙议会只保留殖民地司法组织、国际交往和协议以及其他涉及国家主权事项的立法权，其余立法权皆由中央政府依殖民地一般法律或各殖民地政府依相关特别法律的规定行使（第3条），总督的立法权大大增加。

根据这次宪法修改的规定，澳葡政府拥有了更多的自治权。主要表现在政府机构的变化上：政府由原来的总督与政务委员会构成变为由总督、行政委员会和立法委员会构成。

行政委员会由总督、检察院代表各一人，总督每年委任的4位政府部门首长和另一位成员组成（第2条），总计7人。

行政委员会中的7名成员同时为立法委员会议员，他们是立法委员会中的当然成员，又可称为官守议员。此外，立法委员会还包括下列非官委议员5人（第10条）：

（1）议事会主席；

（2）一名由议事会推选的议事会议员；

（3）一名由30位纳税最多的人选出的市民；

（4）两名由总督选任的华人社会代表。

立法委员会共有成员12人。

总督拥有较大的权力，然而总督立法时必须咨询立法委员会的意见，若立法委员会反对，中央政府可依“公共行政紧急和不可迟缓的情况的需要”免除立法委员会的意见，但此一免除事后要交议会查核。无论在何种情形下，殖民地各自我管理机构的立法均须接受中央政府指导、监督和核准。

1926年，葡萄牙再次修改有关管治殖民地的法例（10月2日第12421号法令），使得殖民地管治法例更为系统化，以改善“殖民地行政财政管理混乱的状况”（法令引言）。与此同时，葡萄牙当局通过《澳门殖民地组织章程》，该章程将政务委员会和立法委员会合二为一，恢复了政务委员会。根据新章程，澳门有两个政治机关——总督和政务委员会。总督在殖民地部部长提名下由部长会议委任（第7条），直属殖民地部部长（第13条），主持政务委员会工作。政务委员会具有决议和咨询的职责，由当然成员、委任成员和选举产生成员三部分组成（第32条）。

当然成员为政府官员，即官守成员包括民政厅长、检察官、工务厅长和财政厅长（第42条）。委任和选举的成员为非公务员委员，人数必须相同（第33条），其中选举的成员包括市政厅互选的一位议员代表、居民直接选举的一位代表以及澳门商会推选的一位代表（第43条）。引入直选机制，是该章程的首创。

无论是委任抑或选举产生的委员，任期均为2年，可连任或再次当选。殖民地部部长有权在法律规定的特殊情况下，并经总督提议，解散选举产生的委员。

总督行使行政立法权（第19条）。一般情况下，总督经咨询政务委员会意见便可立法（第25条），重要立法则由政务委员会进行（第70条）。政务委员会一年有两个会期（第52条），非官守成员均有立法创制权，亦可质询总督的施政（第57、58条）。总督与政务委员会的分歧，由殖民地部部长自由裁决（第56条第2款）。机构中有直接选举产生的委员，这是一种新现象。但是，在全部委员中，只有商会的一名委员由华人出任，他只是澳葡殖民政权的一种点缀了，不可能为占澳门人口绝大多数的华人争取到任何权利。总之，在这一时期，华人处于无权状态。

1930年，葡萄牙政府颁布《殖民地法案》。1933年的宪法肯定了《殖民地法案》的内容，只要求依照宪法规定修改后重新颁布（第132条）。次年1月1日生效的组织章程对殖民地内部管治的各方面的组织运作、中央（议会、政府、部长会议、殖民地部部长）与殖民地政府的关系做出详尽、系统、全面的规定。在其后20年内，各殖民地都没有单独的组织章程，全部依照《葡萄牙殖民地帝国组织章程》和《海外行政改革法》进行内部管理。殖民地部部长成为“殖民政策的主要指导者和领导人”（第9条），代表中央政府对帝国殖民地行使除议会保留立法权之外的所有权力。

政务委员会变为一个纯粹的咨询机构，每年仅有一个为期30天的会期（第72条），但有一个常设小组，由检察官、财政厅长和总督挑选的一位政务委员组成（第80、81条）。政务委员会可以向总督提出议案，但本身没有立法创制权（第76条）。总督立法和制定重大行政措施时，必须咨询政务委员会的意见，两者在立法事务上有分歧时，由殖民地部部长裁决；在行政措施上有分歧时，总督可以不接受政务委员会的意见，但须将有关决定知会殖民地部部长（第39、45条）。

政务委员会仍分为三个部分：官守四位、非官守委任和选举各两位成员组成（第54条）。总督委任政务委员时，需要照顾到市政组织、工商业、农业和工人团体的提名（第52条第1款）；选举政务委员要在经济团体内进行，若没有经济团体，则在纳税最多的人士中推选，参选人数最多40人（第61条）。

从一系列的章程与法案来看，澳葡当局的政权机构是以总督为中心的集权体制。在这种体制下，虽然有立法委员会和政务委员会等机构对总督权力进行某种程度上的制约，但是仍然呈现出总督权力独大的局面。而这种政权的主要职能是为远在欧洲的葡萄牙中央政府服务。

为明确四次章程的颁布对澳葡政府架构建设的影响，可以以表格的形式来看澳葡政府架构的演变（见表1-1）。从表格可以看出，政务委员会（其中1920—1926年间分为立法会和行政会）的职权不断萎缩，由1917年的“协同总督运作”沦为1933年的“咨询机构”，而代表葡萄牙中央政府利益的澳葡总督职权则不断膨胀，反映出这一阶段葡萄牙中央集权趋势的加强。