- 行政执法与行政审判（总第89集）
- 中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编
- 4字
- 2025-05-12 17:28:37
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审理行政案件的基本思路
郭修江
【摘要人民法院审理行政案件，要全面落实解决争议、保护权利、监督权力三大目的，围绕被诉行政行为，依法受理案件，全面审查被诉行政行为的合法性，积极回应当事人的诉讼请求和理由，选择最有利于争议解决的审理方式和裁判方式，实质化解行政争议，促进行政管理目标的实现。
【关键词】行政行为 合法性审查 回应 行政判决
行政诉讼不同于民事诉讼、刑事诉讼，作为三大诉讼之一的行政诉讼制度，有其自身特点。人民法院审理行政案件，应当遵守我国现行行政诉讼法的制度设计安排，依照行政诉讼法的规定进行审理、裁判。在审判实践中，2014年修正后的行政诉讼将解决行政争议作为行政诉讼法的目的之一，一些法官就此认为，要实现实质化解行政争议的诉讼目的，行政诉讼必须更多地采用民事诉讼规则，通过对原告诉讼请求是否成立进行审查而非被诉行政行为合法性审查，实现案结事了。我们认为，这种观点是错误的。根据我国现行行政诉讼法的规定，行政案件正确的审理思路应当是：以被诉行政行为为中心，坚持监督行政机关依法行政、保护公民法人和其他组织合法权益、实质化解行政争议的有机统一，依法受理行政案件，在全面审查被诉行政行为的合法性基础上，充分救济公民法人和其他组织的合法权益，采用最能够有效化解行政争议的审理和裁判方式，进行审理和案件判决。
一、全面落实行政诉讼法的目的和原则
（一）行政诉讼目的
根据《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼的目的包括三个方面，一是解决行政争议（化解争议），二是保护公民、法人和其他组织的合法权益（保护权利），三是监督行政机关依法行使职权（监督权力）。根据《民事诉讼法》第二条规定，民事诉讼的主要目的是“确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益”，说到底是定分止争，解决原、被告之间的民事纠纷。根据《刑事诉讼法》第二条规定，刑事诉讼的主要目的是“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”，简单说就是惩治犯罪。与民事诉讼法和刑事诉讼法规定相比较，行政诉讼目的具有多重性。人民法院审理行政案件，必须同时兼顾监督权力、保护权利、化解争议。三个目的要在每一个行政案件中充分体现，不能有任何偏废。只强调监督行政机关依法行使职权，发现行政行为存在违法就一撤了之，将会导致行政案件来回“翻烧饼”，案结事不了；只强调保护公民、法人和其他组织的合法权益，不对被诉行政行为合法性进行严格审查，违法行政行为为侵害当事人合法权益的，判决驳回原告诉讼请求，将会导致老百姓对行政诉讼的功能作用产生怀疑，产生官官相护的不良影响，最终丧失对行政诉讼的信心；只强调化解行政争议，无原则地“和稀泥”，“小闹小解决、大闹大解决”，案件处理缺乏规则底线，将会挑动更多民众采取极端手段解决问题，不仅不能解决纠纷，反而会引发更多的社会矛盾。因此，行政诉讼中必须处理好三个目的之间的关系。我们的观点要以监督权力为基础，用通俗的话说就是，在对被诉行政行为合法性进行全面审查的基础上，分清是非，切实让公民、法人和其他组织受到被诉行政行为侵害的合法权益得到充分救济，在审判中选择最有利于纠纷解决的审理方式和判决方式依法作出裁判。
（二）合法性审查原则
《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查原则是行政诉讼的特有原则，其适用于所有类型的行政案件，贯穿行政诉讼程序全过程，适用于一审、二审、审判监督全部程序。合法性审查原则的核心是对被诉行政行为合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求和理由的限制，体现的是依法治国、依法行政的宪法原则。合法性审查原则要求人民法院在审理行政案件时，依据法律法规、参照规章，对被诉行政行为是否合法进行审查，体现行政诉讼监督行政机关依法行政的鲜明特色；同时，合法性审查原则也限制行政审判权的无限扩张，人民法院要尊重行政机关在既有裁量范围内作出的判断，除非行政行为滥用职权、显失公正，否则原则上不得干预行政行为合理性问题，更不得超越变更判决适用范围违法作出变更判决，用行政审判权取代行政权。
（三）促进行政管理目标实现
人民法院的审判工作与行政机关的管理工作，总体目标是一致的。审理行政案件，不能把两者对立起来。行政审判工作要“成事”，要提高行政机关依法管理行政事务的能力和水平，促进行政管理事项目标的达成，而不是削弱行政管理，甚至导致协助管理目标无法达成。行政审判监督行政机关依法行政，但不是为了监督而监督。对于行政行为违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政行为程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响的，人民法院应当依法判决确认被诉行政行为违法，但不撤销行政行为，保留其法律效力，在监督的同时确保行政管理目标的实现。
小结：行政诉讼要兼顾监督权力、保护权利、化解争议三大诉讼目的，坚持对被诉行政行为合法性审查不动摇。通过合法性审查，促进行政机关依法行政，促进行政管理目标的实现，保护公民、法人和其他组织合法权益，实现行政争议的实质化解。
二、行政诉讼的立案审查
行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼相比，立案条件较为复杂。其原因在于，司法不能代替行政，法律通过对行政诉讼受理条件的严格限制，以保障行政活动不受司法审判的过度干预，确保有效行政。《行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法适用解释》）第六十九条第一款对行政诉讼起诉条件作出具体规定，概括起来行政诉讼起诉条件主要考虑以下事项。
（一）原告是与被诉行政行为有利害关系的人
《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，是指根据普通人的一般认知，行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别侵害或不利影响。行政相对人、受害人、竞争权人、相邻权人、为维护自身合法权益的投诉人都是与被诉行政行为有利害关系的人，具有原告资格；权利受到被诉行政行为区别于其他成员特别侵害的小区业主、集体经济成员、公司股东等，也是与被诉行政行为有利害关系的人，具有原告资格。原告资格的核心在于“利害关系”，而利害关系的核心在于起诉人的权利可能会受到被诉行政行为区别于他人的特别侵害或不利影响。不能用“法律上”或者“行政法上”的词语对“利害关系”进行缩限。2014年修改后的《行政诉讼法》第二十五条第一款[1]在吸收《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（现已失效，以下简称《行政诉讼法执行解释》）第十二条[2]原告资格标准时，删除了“法律上”三个字，原因就是“利害关系”不需要“法律上”或“行政法上”的限制。当事人主张的利益只要不是法律上禁止的非法利益即应当予以保护。实践中，相当数量的裁判文书还在用“法律上利害关系”甚至“行政法上利害关系”解读行政诉讼原告资格的法定条件，这是违反《行政诉讼法》规定的。
（二）被告是作出行政行为的行政机关
《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。“谁行为谁被告”，这是确定作出的行政行为案件中适格被告的基本原则。“作出行政行为的行政机关是被告”，有三层含义必须明确：第一，要确定被诉行政行为作出的单位是谁。“组织”“责成”“配合”实施行政行为的主体不是实施主体，也不是实施行为的适格被告。例如，政府责成行政执法局强制拆除违法建筑，并组织公安、自然资源、环保等部门配合。当事人不服强制拆除行为提起行政诉讼，只能以具体实施强制拆除行为的行政执法局为被告，政府作为“责成”和“组织”者，不是强制拆除行为的实施主体，公安、自然资源、环保等部门是在各自职权范围内配合行政执法局强制拆除违法建筑，也不是强制拆除行为的实施主体，因此都不是诉强制拆除违法建筑行为案件的适格被告。第二，要明确被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，才能准确确定适格被告。以前述强拆案件为例，如果原告起诉的是强拆过程中，公安人员为维护秩序将原告从违建中强行拉出造成其身体伤害的行为，适格被告就不是实施强制拆除行为的行政执法局，而是现场维持秩序的公安机关，其他参与机关对该行为均不承担责任。第三，要明确利益主体。在行政诉讼中，有的行政机关没有担当精神，明明是委托其他非行政机关实施违法行政行为，但是拒不承认，有的还要求受委托的组织主动承认是其自己作出的违法行为。此时，人民法院要结合案件的基本事实，根据利益归属确定获益的行政机关是适格被告。例如，集体土地征收过程中，村委会将被征收人的房屋强制拆除，乡镇政府是集体土地征收实施主体的，即便村委会承认是自己强制拆除，人民法院也应当根据案件事实，认定该行为是由乡镇政府委托实施的，将乡镇政府列为适格被告。这是因为，在集体土地征收过程中强制拆除被征收人房屋，通常村委会并非获益主体。
原告起诉不履行法定职责行为的，具有相应法定职责的行政机关是适格被告。原告向不具有相应职责义务的行政机关申请履责，该行政机关不予答复，原告以该机关为被告提起诉讼的，被告不适格，不符合起诉条件。应当注意的是，不履行法定职责案件指的是起诉行政机关不作为的案件。如果原告申请履责，不具有相应职责的行政机关作出回应，明确拒绝履责，不属于不履行法定职责案件。此时，应当按照“谁作出行政行为谁是被告”的规则确定适格被告，作出拒绝履行行为的行政机关是适格被告，人民法院经实体审理后，认为拒绝行为合法，可以依法判决驳回原告的诉讼请求。
（三）有具体的诉讼请求和事实根据
《行政诉讼法适用解释》第六十八条规定对《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的有具体的诉讼请求作出解释，排除一并审理民事纠纷案件，单纯就行政案件而言，具体的诉讼请求主要是要有明确的被诉行政行为，并非民事诉讼中的具体请求内容。因为，行政诉讼中人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，不受原告诉讼请求和理由限制，判决也是根据被诉行政行为合法、违法以及违法的具体形态、程度等作出判决，并不受原告具体请求的限制。例如，原告请求撤销被诉行政行为，理由是程序违法。人民法院审理后，发现被诉行政行为适用法律错误，但结果并无不当，且撤销该行政行为将会严重损害国家利益、公共利益，人民法院应当依法判决确认被诉行政行为违法，不撤销保留效力。而不是说原告请撤销被诉行政行为理由不成立，人民法院判决驳回原告诉讼请求。所以，行政诉讼中，过分强调原告的具体请求内容，没有太多的实际意义。
事实根据是指原告要对起诉的事实和理由承担初步证明责任，防止虚假诉讼、滥诉。《行政诉讼法适用解释》第五十四条第一款第二项就规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交证明被诉行政行为或者不作为存在的材料。原告起诉被诉行政行为侵犯其合法权益，就要提供证据初步证明被诉行政行为存在。不能初步证明被诉行政行为存在，起诉就不符合法定条件。
（四）属于人民法院受案范围
行政诉讼法对行政诉讼的受案范围采取概括加肯定列举、否定列举方式作出规定。《行政诉讼法》第二条是概括性规定，行政行为侵权可诉。第十二条系肯定式列举，其中第一款是对常见可诉行政行为的不完全列举；第二款是关于单行法律、法规在行政诉讼法规定的可诉行政行为之外可以增加列举的规定，为今后逐步扩大行政诉讼法受案范围留有余地。
理解行政诉讼法规定的可诉行政行为的关键是，要对我国行政诉讼法上的“行政行为”概念有一个正确的理解。我国行政诉讼法使用的“行政行为”是一个广义的概念，包括行政机关、法律法规规章授权组织与行政职权相关联的所有作为与不作为行为。具体包括：主动行为和应申请行为，单方行为和双方行为，法律行为和事实行为，作出的行为和不履行法定职责行为，具体行政行为和抽象行政行为，内部行政行为和外部行政行为，合法行政行为和违法行政行为等，行政主体与行政职权相关联的所有作为和不作为，均属于有行政诉讼法规定的行政行为范畴。
可诉的行政行为仅是指对当事人权利义务产生实际影响，有可能侵害或者对其人身权、财产权等合法权益产生不利影响的行政行为。《行政诉讼法适用解释》第一条第二款对排除可诉性的行政行为进行了较为全面的列举规定，排除不是行政行为的刑事侦查行为、调解与仲裁行为、执行生效判决裁定行为，以及行政指导行为、驳回当事人申诉的重复处理行为、不产生外部法律效力的内部行为、论证研究层报咨询等过程性行为、内部层级监督行为、信访事项处理行为以及其他对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，还有《行政诉讼法》第十三条规定的不可诉的国防、外交等国家行为，制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令行为，对行政机关工作人员的奖惩、任免行为，最终裁决行为。除此之外，可诉行政行为还排除侵害或影响当事人政治民主权利的行政行为。行政诉讼法规定的“人身权、财产权等合法权益”的范围包括人身权、财产权以及受教育的权利、劳动的权利、休息的权利，获得国家救助的权利等。除言论、出版、结社等政治民主权利之外，其他合法权益均属于行政诉讼保护的权利范围。
行政协议属于行政诉讼受案范围，并不是行政诉讼法直接将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，而是肯定行政协议行为，包括订立协议行为、单方变更解除协议行为、不依法履行未按照约定履行协议行为，属于对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，进而将其纳入行政诉讼受案范围。如果认为行政协议纠纷属于行政诉讼受案范围，将背离我国现行行政诉讼法的规定，在法律上找不到依据。因此，人民法院受理行政协议案件，首先同样需要原告明确被诉行政协议行为。
从诉讼程序上看，如果原告起诉被诉行政行为不明确，人民法院有指导释明义务，引导当事人起诉最能够解决其实质争议的行政行为提起诉讼。
（五）属于受诉人民法院管辖
管辖问题在行政诉讼中争议不大。级别管辖中，由于当事人对更高级别人民法院审理其案件的渴望，总想在中级人民法院甚至高级人民法院提起一审诉讼。修改后的行政诉讼法规定县级以上人民政府为被告的案件一律由中级人民法院管辖，申请再审案件通过诉讼化改造，全部由生效裁判的上一级人民法院管辖，部分满足了群众的司法需求。但是，由此导致高级人民法院和最高人民法院的案件数量大增，不堪重负。解决行政案件受理“倒金字塔”问题，又成为棘手的法律问题。2021年4月1日起施行的最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》和《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》，将部分行政一审案件和申请再审案件的管辖权下移，部分缓解了最高人民法院和高级人民法院的办案压力，但是不可避免地会影响老百姓对更高层级人民法院审理其案件的期待，也不可否认降低级别管辖后，基层人民法院审理案件抗行政干预能力减弱的事实。对于如何实现案件下移和提升抗干扰能力双赢的问题，我们认为，全面推广集中管辖司法改革，由实行集中管辖的基层人民法院异地审理大部分行政案件，不失为一种合法有效的途径。
应当注意的是，集中管辖试点工作自2013年开展以来，尤其是2014年修正后的《行政诉讼法》第十八条充分肯定集中管辖制度后，在全国各地普遍推行的同时，集中管辖模式多元化也成为有效规范集中管辖试点的严重问题。最高人民法院司改办、政治部要求行政审判庭在审核批准集中管辖方案时，要进一步规范集中管辖模式，原则上一地只能用一种模式，不得多种模式混搭；鼓励一个中级人民法院辖区内确定部分基层人民法院跨行政区划管辖其他区县人民法院管辖案件的模式；不再审批不搞集中，仅仅是在各基层人民法院之间交换案件审理的“推磨式”管辖改革模式；提倡中级人民法院管辖的二审案件实行集中管辖改革试点。实行集中管辖的基层人民法院可以受理以县级、地市级政府为被告的政府信息公开、不履行法定职责、不予受理或程序性驳回复议申请以及涉土地、山林等自然资源权属争议行政裁决等案件。
还需要注意的是，实行集中管辖要因地制宜，不能为了改革而改革。在审判程序上，原告错列是县级以上人民政府为被告在中级人民法院提起诉讼的，受理人民法院应当向当事人释明被告不适格，告知其依法向有管辖权的基层人民法院起诉，原告同意向有管辖权的基层人民法院起诉的，中级人民法院可以将案件移送至基层人民法院受理；当事人不同意向基层人民法院起诉的，中级人民法院应当依法裁定不予立案；已经受理的，裁定驳回起诉。这是因为，当事人不同意向有管辖权的基层人民法院起诉，移送后下级人民法院也难以审理此案。
（六）在法定起诉期限内提起诉讼
起诉期限是行政诉讼法特有的诉讼制度。它不同于民事上的诉讼时效和刑事上的追诉时效。诉讼时效和追诉时效都是实体法上的概念，超过诉讼时效，当事人民事上的实体权利不再受法律保护，并不丧失诉权；刑事上的追诉时效同样是超过追诉时效犯罪行为未被发现，实体上不再追究法律责任。而行政诉讼上的起诉期限，是原告提起行政诉讼的法定条件，超过起诉期限提起诉讼，丧失的是起诉权程序权利，并非实体权利。设立起诉期限制度的目的在于敦促原告及时行使权利，提高行政管理效率。因此，所有的行政案件均适用起诉期限制度，包括起诉行政行为无效和行政协议案件。起诉期限制度可以分为经行政复议的案件和直接起诉的案件两种情形，直接起诉的案件又可分为作出的行政行为案件和不履行法定职责不作为案件两种情形。
经过行政复议的案件，收到复议决定书之日起15日内提起诉讼；复议机关逾期不作决定的，可以在2个月的复议期满之日起15日内提起诉讼。应当注意的是，无论复议决定是维持、改判、实体驳回复议申请，还是不予受理、程序驳回复议申请；无论原告起诉复议决定还是原行政行为，均应当适用15日的起诉期限。但是，复议决定未告知起诉期限的，适用1年起诉期限的规定。法律另有规定除外。
直接起诉作出的行政行为的，行政机关告知起诉期限的，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；未告知起诉期限的，从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。不知道行政行为内容的，最长起诉期限为从作出行政行为之日起5年，涉及不动产的不超过20年。因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间应当予以扣除。与行政机关协商处理的期间，因仲裁、诉讼解决关联争议耽误的期间、受益性行政行为在被告知错误之前耽误的期间等，均属于应当扣除的期间。
直接起诉不作为行为的，申请履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，申请人可以在期满后六个月内提起诉讼。法律、法规对履责期限另有规定的从其规定。紧急情况下，起诉期限的起算点不受两个月期满的限制。不履行法定职责案件起诉期限届满后，行政机关履责义务持续存在的，当事人可以再次申请履责，行政机关继续不履责的，属于新的不履责行为，起诉期限重新开始计算。
（七）符合复议、裁决、处理前置要求
1.复议前置。《行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”例如，《行政复议法》第三十条第一款规定，土地确权案件应当先行复议，不服复议决定才可以依法提起行政诉讼。
2.裁决前置。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”
3.先行处理。《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出……”单独提起行政赔偿诉讼，应当申请赔偿义务机关先行处理。经过人民法院生效判决确认侵权的行政行为违法后，当事人另行提起行政赔偿诉讼的，仍然属于单独提起的行政赔偿诉讼，应当遵守上述规定。未经申请行政机关先行处理程序，直接起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件。
（八）不属于重复起诉
《行政诉讼法适用解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”至于前诉请求撤销被诉行政行为，后一个诉请求确认被诉行政行为违法，不影响构成不符合法定起诉条件。属于重复起诉的，应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
（九）诉讼标的未被生效裁判或者调解书所羁束
所谓“诉讼标的”受生效裁判羁束，是指原告起诉时所诉行政行为的法律效力已经为生效裁判的主文或者直接影响裁判主文成立的说理所约束，只有通过审判监督程序才能对被诉行政行为的合法性进行审查的情形。被诉行政行为已经被生效判决羁束，无论什么人对该行为提起行政诉讼，都是不可诉的。因为，即便受理人民法院也无法通过一审、二审程序推翻生效判决的结果。
受生效判决拘束与重复起诉之间既有相同之处，也存在明显区别。相同之处在于，前后两个诉针对的被诉行政行为是同一个，或者对前一个诉的被诉行政行为合法性判断已经必然包含对后一个诉的被诉行政为合法性判断；主要区别在于，重复起诉前后两个诉的起诉人相同，而受生效判决拘束前后两个诉的起诉人不受此限制。这是由生效判决是对全社会发生法律效力，而不仅仅是对案件当事人发生法律效力所决定的。
（十）符合合并审理的条件
《行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《行政诉讼法适用解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”合并审理是原则，行政诉讼法上不存在所谓“一案一诉”原则。
实践中，对于被诉行政行为为同一个的案件应当合并一案审理，不得拆分立案；对于被诉行政行为为同类行为的，可以决定合并审理，提高审判效率。对于必要的共同诉讼，当事人分别起诉的，人民法院应当合并一案立案、审理，诉讼中符合起诉条件的当事人另行起诉的，应当追加该起诉人为共同被告；对于一些当事人为壮大声势，坚持要将不同案件当事人的案件合并审理，或者同一当事人将几个互不关联的诉讼捆绑一案起诉的，人民法院经审查认为合并一案起诉不符合合并审理法定条件，经指导释明原告仍坚持合并一案起诉的，人民法院可以以不符合合并起诉条件为由，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。
（十一）人民法院暂不宜受理的其他情形
因为涉及敏感的政治、国家安全问题，或者通过其他途径更有利于矛盾解纷化解、有助于社会和谐稳定，司法政策规定暂不受理的其他行政案件，人民法院暂不予受理。对于此类暂不予受理的案件，人民法院要做好当事人的工作，协调好各方面的关系，依靠当地党委、政法委，充分发挥政府化解行政争议的资源优势，引导当事人就相关争议先行通过非诉讼纠纷解决机制解决。在大量争议通过非诉讼途径解决后，剩下个别争议通过非诉讼纠纷解决机制确实难以化解的，在当地党委的统筹协调下，人民法院依法受理相关案件，实质化解行政争议。如果人民法院受理涉及敏感的政治问题、涉及国家安全等案件，本身就会成为舆论炒作的焦点，甚至引发集体诉讼、群体性事件，这样不仅不能有效化解行政争议，反而会成为引发更大规模纠纷的导火索。在此情况下，一定要充分发挥我国体制优势，在党委领导下，统筹协调，通过政府协调等非诉讼解决机制，在诉讼外将绝大多数纠纷予以化解，法院作为最后一道防线，依法公正解决剩余极少数纠纷，更有利于维护和谐稳定的社会环境。
小结：行政诉讼与民事诉讼相比，受理条件更加复杂和严格，有受案范围、原告资格、适格被告、明确的诉讼请求和理由、管辖法院、起诉期限、起诉的前置条件、重复起诉、受生效判决羁束、合并审理等许多条件的限制。任何一个条件都会导致起诉人的起诉不成立，从而被人民法院裁定不予立案或驳回起诉。
三、行政案件的实体审理
（一）全面审查被诉行政行为的合法性
1.对作出的行政行为的审查。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”人民法院对行政机关作出的行政行为，要按照前述规定，对被诉行政行为的主要事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，是否存在滥用职权和明显不当情形六个方面，进行全面审查。
2.对不履行法定职责案件的审查。所谓不履行法定职责案件，仅指行政机关消极不作为行为，是与作出的行政行为相对应的概念，不包括拒绝履行、未完全履行。法律、司法解释对不履行法定职责案件应当审查哪些方面未作出专门规定。根据司法实践的做法，通常审查以下四个方面：（1）起诉人是否向行政机关提出履行相关法定职责的申请，行政机关应当主动履责的除外。（2）被申请的行政机关是否具有相应的法定职责。（3）行政机关履行相应法定职责的法定、规定或约定条件。（4）履行法定职责的条件是否完全具备。其中第一项、第二项属于起诉的程序条件，应当向行政机关提出履责申请未申请直接起诉的（不符合起诉前置条件），或者起诉的行政机关不具有相应法定职责的（被告不适格），可以裁定不予立案或驳回起诉。第三项、第四项条件是实体审理的判断标准，具体条件要依据个案所涉及的相应法律规范确定。被告履责条件成就的，判决被告限期履行或者限期给付，造成损失的，依法承担行政赔偿责任；被告履责条件不成就的，属于请求履行法定职责或者请求履行给付义务理由不能成立的情形，人民法院应当依法判决驳回原告诉讼请求。
3.回应当事人的诉讼请求和理由。为实质化解行政争议，在全面审查被诉行政行为合法性的基础上，人民法院必须针对原告的诉讼请求和理由作出回应。原告的诉讼请求是对被诉行政行为违法的处理结果的要求。行政诉讼中，原告诉讼请求并不影响人民法院的判决结果。例如，《行政诉讼法适用解释》第九十四条第一款就明确规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”但是，对于为什么不按照原告的请求予以判决，人民法院应当在裁判文书的说理中向原告阐释说明。诉讼理由是指原告提出的支持其诉讼请求的主要依据。原告请求撤销被诉行政行为，诉讼理由可能会有好几个，例如被诉行政行为主要事实不清、证据不足，作出被诉行政行为违反法定程序，被诉行政行为适用法律错误等。只要有一项理由成立，被诉行政行为即构成违法。所以，原告通常也会提出多个理由支持其诉讼请求。为了彻底消除原告的疑虑，人民法院就必须对原告的上述理由逐项进行分析，依据相关证据和法律法规的规定，明确告知其理由成立或不成立的具体原因。对于原告提出的与被诉行政行为合法性根本没有关联性的诉讼请求和理由，人民法院可以简单告知其不属于行政诉讼的审查范围。还有一些原告在诉讼中提出明显有违生活常识、自然规律等明显不能成立的理由，法官可以结合案件具体情况不予回应。
（二）事实审查
1.法律要件事实。《行政诉讼法》第七十条第一项规定被诉行政行为“主要证据不足的”，人民法院可以判决撤销被诉行政行为。“主要证据不足”，是指被诉行政行为中的法定要件事实缺乏相应的证据证明。所谓“法律要件事实”，是指作出行政行为的相关法律规范所要求的基本事实。只有行政行为认定的事实与法律规范所要求的事实要件相吻合，才能说明案件的主要事实清楚。法律要件事实通常可以参照刑法中主体、客体、主观方面、客观方面四要件的构成进行分析。具体到案件审理中，法官可以根据被诉行政行为所依据的法律条款，结合其他相关条款，法律条文中隐藏的四要件具体内容，确定使用该条款应当具备的法律要件事实。
2.证据证明的事实。行政行为认定的事实，必须是有证据证明的事实。因此，对事实的审查，实质上是对证据的审核判断。证据审查首先应当逐一审查各方提供的每一个证据的三性（真实性、合法性、关联性），排除非法证据和无关联证据，依法采信可定案证据。其次，确认无争议事实。对于各方无争议的事实，进行一般审查，未发现存在侵犯国家利益、公共利益或者他人合法权益情形的，原则上予以确认。再次，确定事实问题的争议焦点。事实问题的争议焦点要具体明确，只有与被诉行政行为合法性相关联的争议事实，才可以列入争议焦点。复次，明确举证责任的承担主体。被告对作出的行政行为合法性承担举证责任；原告对符合起诉条件相关事实承担初步证明责任，行政赔偿、补偿案件中对损失事实承担举证责任。最后，综合分析证据，认定事实。根据争议焦点的举证责任分配情况，综合分析各方举证证明力，认定争议事实。
3.证明标准。行政诉讼中，人民法院判断作为行政机关完成举证责任的标准，通常是高度盖然性标准，又称之为清楚而明了的标准。行政机关对被诉行政行为认定的主要事实要有较为充分的证据予以证明，即便存在个别细节方面的疑问或瑕疵，但总体上不能撼动法律适用所要求的要件事实的客观真实性。对于涉及当事人重大合法权益的行政拘留、吊销企业营业执照等行政处罚案件，以及行政强制执行等案件，应当适用排除合理怀疑标准。这是刑事案件的证明标准，不能排除合理怀疑，即应当认定质控的犯罪事实不能成立，不追究被告人的刑事责任。被诉行政行为涉及当事人重大人身、财产权利的，应当从严格保护公民、法人或者其他组织合法权益的角度考虑，设定更为严格的证明标准。对于行政机关就民事争议作出的行政裁决行为案件，适用优势证明标准。行政裁决处理的民事纠纷，通常就是由人民法院解决的纠纷。人民法院在民事诉讼中，一般采用优势证明标准判断原告是否完成举证责任。行政机关裁决民事纠纷的行政裁决行为，理应也适用相同标准。
4.尊重行政机关对事实的初次判断。关于行政诉讼的证明标准，目前尚无法律的明确规定。审判实践中主要依靠法官的自由心证。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法官要遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。有些案件，行政机关处理时就已经时过境迁，能够收集到的证据确实有限，即便撤销重作，要求行政机关补充调查，客观上也不可能获得新的证据，而依职权又必须作出决定。此时，行政机关基于现有证据、符合举证责任证明标准作出的事实认定，人民法院不能轻易否定，必须充分尊重行政机关依法对案件事实作出的初次判断。切忌对行政案件一律按照排除合理怀疑标准要求行政机关，动辄以被诉行政行为认定事实不清、证据不足为由撤销被诉行政行为、限期重新作出行政行为。尤其是对于土地山岭等权属纠纷行政处理决定的审查，更需要充分考虑相关权属纠纷时间跨度长、使用情况纷繁复杂的实际，对于行政机关在尊重历史、考虑现实，根据优势证明标准作出的基本公平的确权处理决定，人民法院必须予以充分的理解和尊重。反复判决撤销、责令行政机关重新作出确权处理决定，结果只能导致矛盾更加激化。对于确权处理决定案件，人民法院经审理认为确权决定认定事实存在问题，在查明事实后可以作出变更判决，直接确定争议土地山岭的权利归属，实质化解争议。
5.举证责任的转移。行政诉讼过程中，负有举证责任的行政机关完成举证后，原告仍然坚持否定行政行为认定的相关事实的，应当提供足以推翻该项事实认定的充分证据。人民法院不能仅仅基于原告对行政机关认定事实的怀疑具有一些合理成分，即将举证责任再次转嫁给行政机关，简单以行政机关未对原告的质疑提供合理解释为由，否定行政行为认定的事实。
6.酌定。法官不能拒绝裁判案件，必须在现有证据情况下作出判断，这就需要对事实“酌定”。其实，在一些行政案件中，同样存在行政机关不得不在现有证据下作出行政决定的情形。例如，因为行政机关的原因造成原告对损失事实不能举证，此时举证责任转移至行政机关。在先行处理过程中，作为赔偿义务机关的行政机关，必须对原告的损失予以赔偿，而实际上由于证据已经在行政行为过程中灭失，对损失的大小，行政机关也只能“酌定”。如何“酌定”事实，人民法院判断“酌定”事实是否属于“主要证据不足”的标准是什么，需要进一步明确。我们认为，“酌定”不是拍脑袋确定，必须结合原告的诉讼请求和其自身条件，遵守法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，按照普通人一般思维进行认定。比如，关于强制拆除行为造成屋内物品损失的“酌定”，有证据证明强制拆除时原告尚在被拆除房屋中正常生活的，对于原告提出的普通家庭都会有的电视、冰箱、桌椅板凳、锅碗瓢盆、衣物铺盖等日常生活必需品，按照强制拆除时新物品市场价格适当折旧计算的损失，人民法院一般应当予以认可。但是，如果原告提出了远远超过正常日用品需要的极高价值的损失，就要结合原告经济状况、贵重物品的来源，以及被拆除时贵重物品是否在被拆除房屋内、建筑垃圾堆放地点是否存留贵重物品残片等相关证据综合认定，不能简单肯定或否定，更不能不考虑该贵重物品是否真实存在，直接在物品价值上打折扣。对于行政机关未采取查封、扣押措施，搬出后交给原告留置在现场的物品，由于原告自身原因拒绝接受未妥善保管扩大的损失，应当由原告自行承担，不得计算在损失范围内。
（三）法律适用审查
1.依据法律法规、参照规章。根据《行政诉讼法》第六十三条、第六十四条的规定，人民法院审理行政案件，依法对被诉行政行为的合法性进行审查，审查的依据是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定发布的行政法规、省级人大制定发布的地方性法规；同时，还要参照国务院各部委、省级政府、较大市政府制定发布的部委规章、地方规章。根据最高人民法院制定发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，所谓“参照规章”，是指人民法院在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，合法有效的规章应当作为判断被诉行政为合法的根据，不合法的规章不作为判断被诉行政为合法的根据。人民法院对规章仅仅具有选择适用权，没有宣布规章无效的裁决权。
2.行政规范性文件的地位。最高人民法院制定发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，承认其效力，并可以在裁判理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。行政机关为了行政执法活动需要，依据法律、法规、规章，制定和发布的具有普遍约束力的决定命令，通常可称之为行政规范性文件。在行政程序中，执法部门必须执行本级或上级行政机关制定发布的行政规范性文件，这是行政执法的根据之一。进入诉讼阶段后，人民法院对于被诉行政行为引用的规章以下的行政规范性文件，应当进行初步审核判断，只有合法、有效、合理或适当的行政规范性文件才能作为判断被诉行政行为合法性的根据。与规章相同的是，在我国目前的法律制度下，人民法院对行政规范性文件也只有选择适用权，亦不具有宣布其无效的裁判权。修正后的《行政诉讼法》规定，原告可以对被诉行政行为所适用的规章以下的规范性文件一并提起行政诉讼，但是，即便是在一并提起规范性文件审查诉讼中，人民法院发现规范性文件违法，也不具有判决宣布其无效的职权，仍然要通过制定机关或者其上级行政机关依法予以纠正。
3.法律冲突的选择判断规则。（1）上位法优于下位法。调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法原则处理。（2）特别法优于一般法。同一位阶的法律既有一般规定，也有特别规定，当符合特别规定适用条件时，特别规定优先于一般规定适用。（3）程序从新，实体从旧。同一位阶的前后两部法律规定之间发生冲突，属于程序规则的事项，应当适用新法规定；属于实体处理规则事项的，应当优先适用行为时有效的旧法，但是按照新法处理对当事人更有利的除外。（4）与新法不冲突的未被废止的实施性规定或者解释可以继续适用。法律、法规修改后，其实施性规定或者解释未被明文废止的，与修改后规定相抵触的实施性规定或者解释，以及丧失依据而不能单独施行的规则，不得继续适用；但是，与新法规定不相抵触的相关实施性规定或者解释可以继续适用。
（四）符合法定程序审查
所谓“法定程序”包含三层意思：一是法律、法规明确规定的程序。例如，行政处罚法规定的处罚程序。二是合法有效的规章或规范性文件规定的程序，例如，公安部发布的《道路交通事故处理程序规定》有关交通事故处理的程序。三是《全面推进依法行政实施纲要》第五条和第二十条规定的“程序正当”原则对行政程序的三点基本要求：（1）行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开；（2）行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；（3）行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。人民法院审理行政案件不得以美国的“正当程序原则”或者英国“自然公正原则”作为判断是否违反“法定程序”的标准；也不能主观臆断给行政机关设定法律法规、合法有效的规章、规范性文件以及程序正当原则未包含的程序义务，从而认定行政机关违反法定程序。在判断行政行为是否违反法定程序时，应当优先适用法律法规的具体程序规定。没有法律、法规具体规定的，适用合法有效规章、规范性文件的相关规定。规章、规范性文件也没有相应规定的，才可以适用“程序正当”原则的要求。
（五）超越职权审查
依法行政原则的第一项要求就是“合法行政”，具体要求是：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政的实质就是行政机关不得越权行政。行政机关超越职权的具体表现有以下几种情形：一是超越行政权范围。行政机关行使了行政职权之外的司法职权、立法职权等，例如，没有强制执行权的行政机关自行实施强制执行，就属于此类情形。二是超越本机关的行政管理范围。例如，公安机关对走私违法行为进行查处并作出处罚决定，即属于公安机关超越自身行政管理范围对海关管理的事项进行查处。三是超越本机关的地域管辖范围。根据属地管辖原则，通常行政管理事项由事件发生地的行政机关管辖，行政机关不得跨行政区划行使管理职权，否则构成地域管辖权越权。四是超越法定的自由裁量范围。行政机关行使职权作出的行政决定，超越了法律、法规或者合法规章规定的裁量权范围。例如，法律规定可以对违法行为人处以违法所得5倍以下罚款，并没有规定可以没收违法行为所使用的工具，行政机关在作出5倍罚款的同时没收违法工具，即属于超越行政处罚裁量权范围的行为。
（六）滥用职权和明显不当审查
对于行政机关作出的行政行为的合法性审查，还包括滥用职权和明显不当的审查。这是行政诉讼法对合法性审查原则的适度突破。尤其是明显不当审查，是修改后的行政诉讼法进一步加强对被诉行政行为合法性审查力度的表现。滥用职权主要表现为表面符合法律规定，但是实质内容违反立法目的，或者存在借用公权力之名挟私报复，或者故意诱使当事人作出违法行为进而进行处罚（俗称“钓鱼执法”）等。滥用职权的认定主要考虑行政机关及其工作人员主观上的不公正执法问题，对于难以查明主观故意的行政违法行为，则难以用“滥用职权”进行审查定性。因此，2014年修正后的《行政诉讼法》增加了“明显不当”的审查。所谓“明显不当”主要是指行政行为因为没有考虑个案的特殊情形，处理结果的外观让普通人根据一般社会认知感觉到行政行为的结果有失公允。“显失公正”去除了对行政机关及其工作人员主观心理的认定条件，使客观上明显不公正的行政决定，人民法院可以通过合法性审查进行干预，甚至撤销或变更，从而实现行政诉讼监督行政机关依法、公正行使行政职权。
（七）不履行法定职责或给付义务审查
行政诉讼法将行政行为区分为行政机关作出的行政行为和不履行法定职责或给付义务行为。为此，我们认为，与作出的行政行为相对应的不履行法定职责或给付义务行为只能限定在不作为范畴。行政机关拒绝履行或者迟延履行行为等作出的行政行为不属于不履行法定职责或给付义务行为。不同于行政机关作出的行政行为，在不履行法定职责或给付义务行为案件中，行政机关什么也没有做，不存在行政行为认定的主要事实、适用法律法规、作出行为的程序等相关内容，按照作出的行政行为的六个方面审查行政机关不履行法定职责或给付义务行为是否合法，无法与之相互对应，在实践中是行不通的。但是，就我国现行行政诉讼法而言，仅在第六十九条后半句规定“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的”，确实也没有对人民法院如何审查不履行法定职责或给付义务行为，作出明确的规定。
结合《行政诉讼法》第六十九条规定和审判实践，我们认为人民法院应当从以下几方面审查不履行法定职责或给付义务行为的合法性：
一是审查原告是否向被告行政机关提出过履职或给付申请。通常情况下，只有公民、法人或者其他组织提出申请，行政机关才会对该特定申请人产生具体的履职或给付义务。只有在行政机关应当主动履职的情形下，才不需要当事人的申请。例如，发生殴打他人的治安违法行为，路人拨打110向附近派出所报警，派出所接到报警后未出警，不需要被殴打的当事人向派出所提出履行保护人身权、财产权的申请。
二是审查被告行政机关是否具有相应的履责或给付法定义务。这里的“法定义务”包括：（1）法律、法规和合法有效的规章、规范性文件明确赋予被告的职责义务，例如根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，作出房屋征收决定的市县级人民政府，负有对被征收人予以征收补偿安置的法定义务。（2）因先前行为而产生的附随义务，如公安机关作出限制人身自由行为的，负有保障被限制人身自由人员在被关押期间的身体健康和生命安全的义务。（3）上级行政机关依法交办的义务，例如国有企业改制过程中，市政府通过企业改制方案要求市教育局对改制企业原先办理的中小学在编在册教师在市属中小学予以安置；又如复议机关作出复议决定，要求复议被申请人限期向复议申请人支付赔偿款。（4）行政协议约定的义务，如根据征收补偿协议，行政机关应当在签订补偿安置协议后的2年之内向被征收人交付约定的安置房屋。
三是审查履行法定义务的具体条件。被告行政机关具有原告请求履行的相应法定义务，人民法院还要继续考察法定义务履行的具体条件，这往往要根据相关的法律、法规和合法有效的规章、规范性文件规定，或者行政协议约定，进行详细分析、综合考察予以确定。每一类法定职责的具体履行条件各不相同，有的履行条件的法律层级要求十分严苛。例如，起诉行政机关不履行颁发许可证法定职责的，人民法院原则上只能根据法律、行政法规设定的条件判断申请是否符合法定条件，行政许可法不准许其他法律规范增设任何条件。
四是审查原告申请是否符合法定履责条件。所谓申请履责“理由成不成立”，核心就是要对照法定履责条件，审查被告行政机关是否应当履责。如果不符合履责条件，原告请求履行法定职责或者给付义务的理由不成立，应当判决驳回原告诉讼请求；如果符合履责条件，应当判决被告行政机关限期履行法定职责或者给付义务。
需要注意的是，应申请行为原告未向被告行政机关提出过申请，以及被告行政机关明显不具有原告申请事项的法定职权，属于起诉条件的审查范围。起诉前未提出申请，不符合起诉的法定前置条件。例如，单独提起行政赔偿诉讼，或者起诉行政机关不履行行政补偿义务，必须先行向赔偿义务机关或者行政补偿机关提出申请，未提出过申请直接起诉的，裁定不予立案或驳回起诉。被告行政机关完全不具有相应行政职权义务的，属于被告不适格，亦应当裁定不予立案或驳回起诉。
还要注意的是，对于不作为案件，人民法院不能仅对被告行政机关是否具有法定职责义务进行审查，而不审查原告申请是否符合法定条件，就简单判决被告行政机关对原告的申请限期作出答复。这样的判决对行政机关履责没有任何的实际指引，不能实现行政争议的实质化解。
（八）审理制度
1.公开审判制度。《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”第六十五条规定：“人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”公开审判包括公开开庭审理和裁判文书对外公开。司法改革过程中，人民法院实行庭审直播和文书上网公开，大量庭审过程和行政裁判文书通过互联网在社会广泛传播，对于提高公众对行政诉讼制度的认知度、促进行政机关依法行政，起到了积极的推动作用。
2.回避制度。《行政诉讼法》第五十五条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。”回避制度是确保公正审判的基础性制度，分为申请回避和自行回避两种情形。
“与本案有利害关系或者有其他关系”，是一个比较原则的概念，《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第一条和第二条对此作出了具体规定。主要包括：（1）是本案的当事人或者与当事人有近亲属关系的。所谓“近亲属”，是指与审判人员有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻亲关系的亲属。（2）本人或者其近亲属与本案有利害关系的。（3）担任过本案的证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、诉讼代理人、辩护人的。（4）与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者兄弟姐妹关系的。（5）与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正审理的。此外，如果审判人员有下列情形之一的，也属于应当回避的情形：（1）私下会见本案一方当事人及其诉讼代理人、辩护人的；（2）为本案当事人推荐、介绍诉讼代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；（3）索取、接受本案当事人及其受托人的财物、其他利益，或者要求当事人及其受托人报销费用的；（4）接受本案当事人及其受托人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；（5）向本案当事人及其受托人借款，借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者索取、接受当事人及其受托人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的；（6）有其他不正当行为，可能影响案件公正审理的。
3.诉讼不停止执行制度。《行政诉讼法》第五十六条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”诉讼不停止执行是行政诉讼特有的一项制度，其理论基础是：行政行为是行政机关代表国家作出的决定，具有国家意志性质。未经法定程序撤销，行政行为本身即具有强制执行的效力，不因当事人提起诉讼而终止其执行效力。但是，实践中由于大多数行政机关并没有自行强制执行的权力，而申请人民法院强制执行通常又必须是在生效判决之后或者当事人不起诉又不履行起诉期限届满之后，因此，行政诉讼中实际上多数被诉行政行为是处于停止执行状态的。在行政机关具有自行强制执行权力的情况下，为避免强制执行造成无可挽回的损失，当事人可以申请人民法院裁定停止被诉行政行为的执行。
4.先予执行制度。《行政诉讼法》第五十七条规定：“人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”先予执行在行政诉讼中的范围十分有限，仅限于法律列举的支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金案件，不能作扩大解释。行政诉讼中的先予执行制度，目的主要在于保护原告弱势群体一方的合法权益。有的地方为支持行政机关征收、拆违工作，按照先予执行程序在诉讼中强制拆除当事人的房屋等，是违反先予执行制度规定的。
5.视为撤诉和缺席判决制度。《行政诉讼法》第五十八条规定：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”适用视为撤诉、缺席判决的条件非常严格：一是必须经传票传唤到庭；二是拒不到庭或到庭后未经法庭许可中途退庭，即不出席庭审一方必须有对抗法庭审判的故意。对原告而言视为撤诉，对被告而言则会缺席判决。应当注意的是，视为撤诉或缺席判决将会严重损害国家利益、公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当继续审理和判决。
6.调解制度。《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”凡是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，均可以进行调解。与民事诉讼中的调解不同，行政诉讼中的调解必须坚持合法性原则。行政机关无权自由处分包括财政经费在内的所有权力，超越职权调解即便达成协议也是无效的，所以必须在自由裁量权范围之内进行调解。调解适用于行政诉讼一审、二审、申请再审、审判监督程序的全过程。诉前调解达成协议的，人民法院立案后可以制作行政调解书。行政调解书一经送达即发生法律效力，一方不履行义务，另一方可以申请人民法院强制执行。
7.一并审理民事纠纷制度。《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”一并审理民事纠纷限于法律列举的五类案件，必须有相关民事争议当事人在提起行政诉讼时一并提起民事诉讼的行为，人民法院应当将当事人一并提起的民事案件与行政案件合并，由同一个合议庭审判。
当事人未一并提起民事诉讼的，人民法院对与被诉行政行为合法性相关的事实和法律问题必须作出认定和判断，全面审查被诉行政行为的合法性。与被诉行政行为合法性无关的民事争议不属于行政诉讼的审理范围。例如，甲乙签订房屋买卖合同，将甲名下的房屋变更登记至乙名下，后甲不服变更登记行为提起行政诉讼，甲和乙之间是否存在客观真实的房屋转让合同以及该房屋转让合同是否合法有效，与被诉转移登记行为的合法性密切关联，即便甲乙双方未一并提起民事诉讼，人民法院在审理变更登记行为是否合法时，也必须对转让合同事实和有效性进行审查。但是，甲乙之间是否存在履行争议、是否还有余款未付清、是否应当承担违约责任等，与被诉行政行为的合法性无关，不属于行政诉讼的审理范围，当事人应当一并或另行提起民事诉讼寻求解决。
8.撤诉制度。《行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》对撤诉的条件作出细化规定。原告申请撤诉可以分为两种情形：一是原告认识到起诉理由不成立，撤回起诉；二是被告撤销或改变原行政行为，原告撤诉。实践中，要注意撤诉和调解的区别适用。撤诉适用于撤诉前纠纷已经得到实质化解、权利义务已经履行完毕的案件。如果原、被告双方达成协议，权利义务尚未履行完毕的，原则上应当采取人民法院制作调解书的方式结案。这是因为人民法院裁定准予撤诉后，一方不履行义务的，纠纷还会再起，不能有效化解行政争议。制作行政调解书经各方签收后即发生法律效力，如果一方不履行义务，另一方就可以依据调解书申请人民法院强制执行，避免再次发生争议。
9.一并审理规范性文件制度。根据《行政诉讼法》第六十四条和《行政诉讼法适用解释》第十一章的规定，一并审理规范性文件制度的主要内容包括：（1）规范性文件审查由行政行为案件管辖法院一并审查。（2）请求一并审查规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。（3）发现规范性文件可能不合法，应当听取规范性文件制定机关的意见；制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许，行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。（4）人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。（5）“规范性文件不合法”的判断标准是超越职权、与上位法相抵触、违法增加义务或减损权益、严重违反制定程序及其他违反法律规定的情形。（6）规范性文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明，同时应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60日内予以书面答复。（7）规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。（8）院长发现本院生效判决依据的规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院、上级法院发现下级法院生效裁判认定规范性文件效力错误的，有权提审或者指令再审。
一并审理规范性文件合法性案件，审查的范围仅限于规章以下的行政规范性文件，国务院制定发布的行政法规性质的规范性文件不在此范围。人民法院对规范性文件实质性审查原则上仅限于对被诉行政行为所援引的或者作为被诉行政行为根据的相关条款。人民法院发现被诉规范性文件违法的，不作为判断被诉行政行为合法性的根据，无权判决确认规范性文件或相关条款无效。
10.司法建议制度。根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。行政诉讼法中规定的司法建议，主要是建议追责。但是，实践中，人民法院越来越多地将司法建议运用到对个案中反映出来的行政执法问题提出改进建议，甚至是针对人民法院一段时间内审理案件中发现的具有普遍性行政执法问题，通过发布年度行政审判情况报告或者行政审判白皮书的方式，向同级党委、人大和政府提出意见和建议。司法建议延伸了行政审判的司法保障和服务功能，对促进法治国家建设具有积极作用。
小结：行政案件的实体审理对象是被诉行政行为的合法性。对于被告作出的行政行为，人民法院主要是通过对行政行为认定事实、适用法律、法定程序、法定职权以及是否存在滥用职权、明显不当情形进行审查；对于被告不履行法定职责或给付义务的案件，人民法院主要是通过对被告是否具有相应职权、履行义务的法定条件、履行法定职责或给付义务的条件是否成就、是否依法履行法定职责或给付义务几个方面进行审查。全面审查被诉行政行为合法性是法官审理案件的主线。在具体案件审理中，法官应当围绕主线，针对与被诉行政行为合法性相关或影响裁判结果的争议焦点进行审查，积极回应原告的诉讼请求和理由，从而达到实质化解行政争议的目的。
四、行政案件的判决
（一）一审判决方式
民事诉讼中，人民法院对纠纷作出实体判决，通常是直接适用实体民事法律规则，作出实质性的处理。刑事诉讼亦是如此，人民法院只能根据刑法，而不是刑事诉讼法，作出认定被告人构成犯罪并给予刑罚处罚的实体判决。而行政诉讼则不同，受司法权不能代替行政权的限制，行政诉讼法对人民法院实体判决方式作出了限定。人民法院要适用行政诉讼法规定的几种判决方式进行判决，而不能直接依据行政实体法律规范对争议事项作出判决，这也是行政诉讼难以实质化解争议的制度根源。
我国现行行政诉讼法规定的判决方式有以下八类：驳回原告诉讼请求、撤销、变更、确认违法、确认无效、撤销重作、限期履行、给付。上述八种判决方式的适用条件，存在内在的逻辑关系，根据作为和不作为的行政行为，行政行为合法、违法等不同情形，分别适用相应的判决方式。首先，无论作出的行政行为，还是不履行法定职责或给付义务，被诉行政行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。其次，行政行为违法，又分为作出的行政行为违法和不作为行为违法。作出的行政行为违法可以分为以下几种情况分别判决：一是作出的行政行为违法应当撤销，彻底否定行政行为效力，法律关系恢复到行政行为作出之前状态；二是作出的行政行为违法，但是需确认违法保留其效力，或者违法但不需要判决撤销而确认违法；三是作出的行政行为存在重大且明显的违法情形，判决确认无效；四是行政处罚明显不当或者行政行为存在款额计算错误情形，判决予以变更；五是作出的行政行为违法，但是相关事项需要行政机关另行处理的，判决撤销责令重新作出行政行为。不作为行政行为违法，可以分为两种情形：一是原告请求被告行政机关履行法定职责理由成立，人民法院判决被告行政机关限期履行；二是原告请求被告行政机关履行给付义务理由成立，判决被告限期给付。八种判决方式，相互联系，构成行政诉讼判决方式的有机整体。人民法院要准确适用法律，按照行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，准确选择适用判决方式。下面，就八种法定判决方式进行简单概述。
1.驳回原告诉讼请求判决。《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”据此，可以从以下两方面进行分析：第一，作出的行政行为需要“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”，才能判决驳回原告诉讼请求。即便是被诉行政行为存在第六十九条未列明的超越职权、滥用职权、明显不当等违法情形的，应当判决撤销被诉行政行为或者确认无效、判决变更等，而不能判决驳回原告的诉讼请求。第二，不作为行政行为需满足“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”。这是因为适用该规定的前提条件是行政机关不作为，原告请求行政机关履行作为义务的理由不能成立，反过来说就是被告不履行法定职责或者给付义务行为是合法的。因此，无论是作为的行政行为还是不作为的行政行为，只有在行政行为完全合法的情形下，人民法院才能判决驳回原告诉讼请求。这与民事诉讼中因原告诉讼请求不成立而判决驳回其诉讼请求的适用条件有本质的区别。
2.撤销判决。被诉行政行为违法，应当恢复到作出被诉行政行为之前状态的，判决撤销被诉行政行为。《行政诉讼法》第七十条规定,行政行为主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序，超越职权，存在滥用职权、明显不当情形之一的，人民法院可以判决撤销被诉行政行为。但是，该条规定未明确区分撤销判决和撤销重作判决的适用条件。审判实践中，为实现行政诉讼法规定的化解行政争议的立法目的，人民法院应当区分撤销判决和撤销重作判决。如果被诉行政行为从根本上是错误的，当事人的权利义务应当恢复到被诉行政行为作出之前状态的，人民法院应当直接判决撤销被诉行政行为，彻底否定被诉行政行为的法律效力，使当事人的权利义务得到实质性救济。对于复议决定错误、原行政行为正确或者行政机关自我纠错行为错误、被纠错的行政行为正确的，人民法院可以在判决撤销被诉复议决定或纠错行为的同时，判决恢复原行政行为或被纠错行为的法律效力。[3]
3.变更判决。被诉行政行为属于“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，人民法院应当适用变更判决，直接判决变更被诉行政行为决定内容。[4]所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”，是指被诉行政行为涉及价款的计算或者数字计算，由于事实认定错误或者计算方式错误，导致被诉行政行为对款额确定、认定存在误差的情形。款额错误，不仅包括行政补偿、行政赔偿、社会保险待遇等案件中的补偿、赔偿、相关待遇的数额认定错误，也包括诸如自然资源确权行政处理决定中对各方权属面积的认定等其他涉及数字确定、认定的行政行为。变更判决实质上打破了司法权不能代替行政权的樊篱，属于行政诉讼中司法判决的例外情形。适用这类判决时，人民法院可以对争议事项直接作出结论性处理，所以能够实质解决行政争议。凡是符合适用变更判决法定条件的案件，人民法院不能以撤销重作判决代替变更判决，否则就属于适用法律错误。
4.确认违法判决。被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，或者不具有可撤销内容的，人民法院应当适用确认违法判决。确认违法判决是撤销判决例外情形，属于行政诉讼法中的特别条款。根据特别法优于一般法的原则，凡是符合《行政诉讼法》第七十四条规定情形的案件，人民法院不得适用第七十条判决撤销或撤销重作。根据《行政诉讼法》第七十四条的规定，确认违法判决又包含两种不同状态：一是判决确认违法保留效力。此类判决确认违法，只是对被诉行政行为存在违法的宣示，但是被诉行政行为的法律效力依然存在，终审判决确认违法后，行政相对人不履行被诉行政行为确定的义务，被告行政机关可以依法自行强制执行或者依法申请人民法院强制执行。这类确认违法判决主要适用于：（1）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（2）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。其中，“撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”，包括被诉行政行为未经陈述、申编程序，或未依法听证等重大程序违法，撤销重作造成程序空转，将会严重浪费行政资源、司法资源，误导当事人形成新的上访老户；以及被诉行政行为涉及善意第三人的合法权益保护，撤销有违维护法的安定性基本原则等。二是存在不需要撤销或者判决履行的情形的，人民法院直接判决确认违法。此类确认违法判决否定被诉行政行为的效力，行政行为自始没有法律效力，当然也不存在强制执行的问题。主要适用以下三种情形：（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（3）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。“不具有可撤销内容”通常是指行政机关的具体实施行为。如强制拆除房屋、抓获违法行为人、限制人身自由、对物品实施扣押的行为等，上述行为主要是行政强制措施或行政强制执行的具体实施行为，不具有可撤销内容。例如，起诉强制拆除违法建筑行政处罚决定，即便已经实施，也是具有可撤销内容的，不能说已经执行完毕不具有可撤销内容，不予撤销。但如果是起诉行政机关实施的强制拆除违法建筑行为，这是针对实施行为提出的，确实不具有可撤销内容，如果强制拆除房屋行为违法，人民法院只能判决确认违法。
5.确认无效判决。被诉行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认该行政行为无效，这与民事判决撤销与无效有很大不同。民事行为被判决撤销，行为从判决生效之日起无效，之前的行为继续有效；被判决无效，则自始无效。行政诉讼法上的判决确认无效与判决撤销，法律效力是完全相同的，都是自始无效，仅仅是违法程度上的区别。根据《行政诉讼法适用解释》第九十九条规定，“重大且明显违法”情形包括：（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（2）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（3）行政行为的内容客观上不可能实施；（4）其他重大且明显违法的情形。对于“重大且明显违法”情形的认定应当从严把握，判决确认无效的案件，人民法院应当建议有关部门对直接责任人员和负责人依法追究法律责任。从《行政诉讼法》第七十五条规定可以看出，相对于撤销判决，确认无效判决条款属于特别法条款，对于存在“重大且明显违法”情形的行政行为，不能判决撤销，而应当判决确认无效。通常情况下，对于重大且明显违法的行政行为，也不能判决撤销重作或者确认违法。
6.撤销重作判决。被诉行政行为违法应当予以撤销，但是针对该行政行为处理的事项，仍需要被告进一步查清事实重新作出处理的，人民法院应当判决撤销被诉行政行为并限期重新作出行政行为。撤销重作判决的适用条件通常是被诉行政行为事实不清、证据不足，也可以同时具有违反法定程序、适用法律错误等违法问题。被诉行政行为超越职权的，一般应当判决撤销被诉行政行为，移送有管辖权的行政机关处理；被诉行政行为属于滥用职权或明显不当情形的，通常会伴随事实不清或遗漏重要事实的问题。如果被诉行政行为只是单纯地适用法律错误或者违反法定程序，且处理结果并不损害当事人合法权益，即便判决撤销重作，结果仍然是现在结果的，应当适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项或第二项判决确认被诉行政行为违法保留效力，而不应当判决撤销重作。为实质化解行政争议，人民法院判决撤销重作的案件，应当尽可能查明被诉行政行为未弄清的相关事实，在判决说理和主文中明确重新作出行政行为的主要内容，限制行政机关重新作出行政行为的裁量权。
人民法院作出撤销重作判决，行政相对人的权利义务并不当然地恢复到行政行为作出之前的状态，而是处于待定状态。只有在重新作出的行政行为发生法律效力后，当事人的权利义务状态才能得到确定。审判实践中，如果将撤销重作判决的效力混同于撤销判决的效力，将会酿成重大纠纷和失误。因此，人民法院判决时，一定要严格区分撤销判决和撤销重作判决。应当依法判决撤销重作的判决撤销，或者依法应当判决撤销的判决撤销重作，都属于判决结果错误，应当予以纠正。
例如，某市政府对甲公司作出无偿收回国有土地使用权行政处罚决定，人民法院以超过两年未动工开发是否存在政府原因事实不清，以及未举行听证程序违法为由，判决撤销被诉行政处罚决定。甲公司拿到生效判决即将土地使用权予以抵押。由于甲公司确实存在超过两年未动工开发应当无偿收回土地使用权的客观情形，该市政府再次经过调查，查明甲公司超过两年未动工开发不存在政府原因的事实后，依法举行听证会，再次作出无偿征收决定。但此时抵押权人提出疑问，引发了更多矛盾，造成国家利益严重受损。这个案子出现问题的一个重要原因就是在审理无偿收回土地使用权处罚决定案件时，法院适用撤销判决不当。如果当初法院以事实不清、程序违法为由，判决撤销无偿征收决定，同时责令市政府重新作出行政行为，就不可能成功办理抵押登记，也就不会发生之后的一系列纠纷。
7.限期履行判决。被告不履行法定职责的，人民法院判决被告在一定期限内履行。所谓“法定职责”，包括法律规范规定的职责义务、行政协议约定的职责义务以及因先前行为产生的附随义务。例如，公安机关依法对醉酒的人约束至酒醒，确保其在被限制人身自由期间的人身安全就是公安机关的附随义务。如果因为公安机关未采取保暖措施，致使醉酒的人在醒酒期间被冻伤，属于不履行法定职责的违法行为。应当注意的是，不履行法定职责仅是指行政机关不作为，不包括拒绝履行或不完全履行、未依法履行的情形。行政机关作出拒绝履行决定，或者已经履行但未完全履行或未依法依约履行，当事人起诉的，人民法院应当依法判决撤销重作或者直接作出变更判决。
人民法院判决被告限期履责，应当尽可能明确职责义务。例如，原告申请核发许可证，被告逾期未答复，原告起诉请求判决被告限期履行颁证义务，人民法院经审理认为原告申请符合颁证法定条件的，应当依法判决被告限期给原告颁发许可证，而不是判决被告限期作出是否颁证的行为。对于限期颁证判决，被告只能颁发许可证，否则就是不履行生效判决的行为，原告可以通过生效判决申请强制执行，无须另行起诉。但是，如果是判决限期作出是否颁证的决定，对于行政机关作出的行为，原告或其他利害关系人都可以再行提起行政诉讼。这会造成新的行政争议，形成循环诉讼，不利于行政争议的实质化解。
8.给付判决。人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，应当判决其履行给付义务。给付判决是2014年修正行政诉讼法，从履行判决中分离出来的。不履行给付义务，同样属于不履行法定职责。修改后的行政诉讼法将给付义务的不履行与不履行其他法定职责区别开来，作为一个独立的判决方式。相对于履行判决，给付判决属于特别条款。符合给付判决适用条件的，应当优先适用，不能适用履行判决，否则属于适用法律错误。不履行给付义务，主要是不履行金钱给付，也包括不履行特定物的交付义务。例如，不履行征收补偿协议约定的安置房屋、不履行返还扣押的物品，等等。
此外，《行政诉讼法》第七十八条还对行政协议案件的判决方式作出了补充规定：人民法院经审理认为被告存在不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议情形的，在对被诉行政行为依法作出判决的同时，要结合案件的具体情况，判决被告承担继续履行、采取补救措施；如果不能继续履行协议的，应当判决解除协议、依法赔偿损失；如果被告变更、解除协议行为合法，但未给予补偿的，人民法院应当依法判决给予行政补偿。继续履行、解除协议、行政赔偿、行政补偿，都属于对相关侵权行政行为进行合法性判断后的补救措施，行政机关采取此类措施后，构成一个补救型的行政行为。行政机关未采取补救措施的，为实质化解行政争议，人民法院在审理相关侵权行政行为案件时，可以依法一并作出处理。但是，没有对侵权行政行为合法性判断的前提，人民法院不能单独作出继续履行、解除协议或行政赔偿、行政补偿的判决。
（二）二审判决方式
《行政诉讼法》第八十九条第一款规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”根据上述规定，二审判决方式主要有以下几种：
1.驳回上诉，维持原判。适用该项裁判的法定条件是，原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。二审既肩负着纠正一审违法审判错误，保护上诉人合法权益的法定职责，同时又有维护一审裁判既判力，尊重一审法官自由裁量权，恪守司法谦抑的权力限制。如果一审审判程序存在瑕疵，但是不影响案件事实认定、法律适用和处理结果正确性，未损害上诉人合法权益的，二审人民法院可以判决驳回上诉，维持原裁判。
2.改判、撤销或者变更。适用该项裁判的法定条件是原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误。“认定事实错误”是指影响对被诉行政行为合法性判断或者裁判主文结果的相关事实主要证据不足，或者被遗漏的。枝节性事实认定错误或者被遗漏的，不适用本项裁判方式。“适用法律、法规错误”是指对被诉行政行为的定性及处理结果产生重要影响的法律规范适用错误，或者适用的法律规范本身与上位法相冲突。仅仅是文字校对错误，不影响对被诉行政行为的定性及处理结果的，亦不属于本项规定的情形。
3.裁定撤销原判、发回重审。适用该项裁判方式的法定条件是：原判决认定基本事实不清、证据不足，且不能查清；或者原判决遗漏必须参加诉讼的当事人；或者违法缺席判决等严重违反法定程序。此处的“基本事实”，是指影响对被诉行政行为合法性判断或者影响裁判结果的主要事实，不包括枝节性事实，且发回重审的前提条件是二审也不能查清。需要注意的是，如果相关事实不仅二审不能查清，时过境迁，即便发回去重审，重审法院也无法查清的，可能就是一个根据现有证据进行事实认定的问题。此时，二审法院不宜发回重审，而是应当综合分析采信证据，根据举证责任分配和证明标准，客观认定事实后依法直接作出判决。所谓“必须参加诉讼的当事人”，是指与裁判结果有利害关系、一审未通知其参加诉讼的共同原告、被告或者一审判决要求其承担义务、减损其权利的第三人。不是必须参加诉讼的当事人未参加诉讼，不适用撤销原判、发回重审判决。所谓“违法缺席判决等严重违反法定程序”，是指审判程序违法，并对裁判结果的合法性、公正性产生实质影响。未对裁判结果的合法性、公正性产生影响的程序违法，不适用撤销原判、发回重审。
（三）申请再审的裁判方式
《行政诉讼法适用解释》第一百一十六条规定：“当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。”根据上述规定，对申请再审案件的审查，人民法院可以作出以下裁定：
1.裁定再审
《行政诉讼法》第九十一条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”如果简单从字面理解，只要符合前述八项规定条件之一，人民法院就应当再审该案。但是，对再审申请的审查，并非一个独立的诉讼程序，它仅仅是人民法院发现生效裁判错误的路径之一，主要目的应当是通过纠正生效裁判错误，维护当事人的实体合法权益。因此，再审的实质条件应当包含生效判决确有错误并对当事人的实体权利造成损害或不利影响。否则，将会导致大量案件进入再审，既不利于维护二审终审审级制度，维护法院裁判的既判力，也不利于生效裁判的执行，还会导致大量无实体合法权益可保护的当事人申诉、上访不止，引发更多的社会矛盾。因此，审判实践中，每一个再审审查案件是否进入再审，一般都需要考虑再审申请人的实体合法权益是否受到损害或不利影响，没有实体合法权益可保护的，一般不予再审，但极个别确有审判规则价值的案件除外。
生效裁判的上一级法院审查申请再审案件，认为符合再审条件的，可以依法裁定提审该案，也可以指令作出生效裁判的法院再审。根据全国人大常委会2021年8月20日授权，进行审级制度改革试点的北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、湖南、广东、重庆、四川、山西十二个省、直辖市高级人民法院审查本院生效裁判申请再审案件的，应当由其作出是否再审的裁定。
2.裁定驳回再审申请
裁定驳回再审申请包括以下几种情形：（1）再审申请人主张的再审事由不成立的；（2）申请再审超过法定申请再审期限的；（3）申请再审超出《行政诉讼法》第九十一条规定的法定再审事由范围的；（4）其他不符合行政诉讼法规定的申请再审条件的。也就是说，无论是再审申请人实体申请理由不成立，还是申请再审不符合受理的法定程序条件，都会被裁定驳回再审申请。
（四）再审案件的判决方式
《行政诉讼法适用解释》第一百一十九条第一款规定：“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。”
（五）审级制度对裁判的影响
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错，维护裁判权威。”四级法院职能定位是：基层人民法院以审理一审案件为核心，确保将矛盾纠纷化解在基层；中级人民法院以审理二审案件为核心，充分发挥定分止争的作用；高级人民法院以审理申请再审案件和审判监督案件为核心，发挥对下监督和指导功能；最高人民法院以办理有规则价值案件，制定司法解释、批复答复为核心，重在统一裁判尺度、监督公正司法。
由此决定，人民法院审理一审行政案件，要充分运用调解、判决，实质化解争议；二审在充分尊重一审法官裁量权的前提下，注重解决一审未解决的争议问题，真正实现二审终审，案结事了；申请再审审查案件要特别注重维护终审裁判的法律效力，原则上没有实体合法权益可保护的案件不进入再审，防止程序空转和进一步激化矛盾。对于存在的不影响裁判结果的事实和法律问题，人民法院可以通过司法建议或裁判说理予以指正。
小结：八种法定行政诉讼判决方式，各有其适用条件。人民法院应当选择最符合行政诉讼法实质化解行政争议立法目的判决方式依法作出判决。一审、二审、申请再审、再审程序各有其职能定位，裁判方式应当符合审级的职责要求。
（作者单位：最高人民法院）
[1] 《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
[2] 《行政诉讼法执行解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”
[3] 《行政诉讼法适用解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”
[4] 《行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”