第一节 清朝对河湟地区的行政管理

清代是中国历史上统一多民族国家最为巩固的时期，对边疆民族地区的治策更为系统、深入和完善，管理民族事务和处理民族问题的能力与水平，都取得了超越前人的成就。清朝没有像前代那样在农业文明和游牧文明之间构筑边墙以为屏障，而是“不专恃险阻”“不设边防”，同时对集权统一提出了更高的要求，对河湟地区的直接治理进一步加强，行政建置进一步完善，蒙古势力在安多地区的影响被削弱，清政府加强了对各民族及宗教的管理，实行民族隔离政策，主导了这一地区的民族关系，土司制度走向了不可逆转的衰落，各民族与中央王朝的关系更加紧密。

一 行政建置及管理机构

政治认同是国家认同的具体体现，是国家建设与国家治理合法性的重要来源。清朝统治者在宣扬“满汉共治”的同时，又极力笼络其他各少数民族的上层分子，在实施民族政策方面具有高度的灵活性，根据实际情况在西北地区实行了不同的行政管理体制，设立了相应的管理机构，既加强了封建中央集权，又加强了清政府对各民族的有效统治，使河湟地区的一体政治格局得到了空前的巩固。

（一）行政机构建置

清初西北地区的行政建置多沿用明制，河湟地区所在的甘肃，最初隶属于陕西布政使司及陕西行都指挥使司。顺治初，设甘肃巡抚，驻宁夏，五年（1648），徙甘肃巡抚驻兰州。康熙三年（1664），分陕西为左、右布政使司。康熙七年（1668），改陕西右布政使司为甘肃布政使司，移驻兰州，领兰州府、平凉府、巩昌府、庆阳府、宁夏府、西宁府、凉州府等，辖地除今甘肃全省外，还包括今青海东部地区、宁夏大部分地区。河州隶兰州府，属繁、疲、难之地，黄河西自循化入，至积石关入州境，大夏河西南自循化来。[2]西宁府系“最要，冲、繁、疲、难”之地。雍正二年（1724）省卫，置府及西宁、碾伯二县。乾隆九年（1744），置巴燕戎格厅。乾隆二十六年（1761），置大通县。乾隆五十七年（1792），置贵德、丹噶尔二厅，割兰州之循化来属。黄河西自贵德厅径城南，东入巴燕戎格。黄河的主要支流有湟水、北川河、大通河、清水河等。[3]

清代省级地方最高的文职官员是总督和巡抚，直接对皇帝负责。雍正九年（1731）始设陕甘总督，雍正十三年（1735），西北战事结束，改陕甘总督为川陕总督，到乾隆二十四年（1759）再次设陕甘总督，一直到清末再无变化，总督衙门驻兰州，又设甘肃巡抚、布政使、巡抚宁夏都御使等。清代在河、湟、岷、洮地区实行军政分离政策，裁去卫所，改置府、州、县管理民政，加强了对这些地区的统治。乾隆以后，清政府对地方的行政管辖权进一步扩大，河湟地区的行政设置以及隶属关系又发生了较大变化，与府、州、县设置的同时，陆续增设了一些县、厅等地方建置。

罗卜藏丹津叛乱被平定后，清政府开始对河湟地区推行府县制，雍正二年（1724），改西宁卫为西宁府，下辖西宁县、碾伯县和大通卫，遣办事大臣驻扎西宁，管辖青海蒙古族、藏族事务。道光九年（1829），西宁府共辖三县四厅（贵德厅、巴燕戎格厅、循化厅、丹噶尔厅），比于内郡，“由边卫而郡县，自畜牧而农田，势相因也”[4]。顺治八年（1651），河州仍属陕西临洮府。康熙二年（1663）置甘肃省，河州属甘肃省临洮府。雍正四年（1726），河州卫并入河州。乾隆三年（1738），徙临洮府于兰州，河州改隶兰州府，直至清亡。

清代，河湟地区行政建置多有变动，最终实现了“内地化”，长白文孚曾说：“湟中自古为用武（之）地，由汉迄今，各部落迭为边患。世宗宪皇帝神谟广运，命将剿抚兼用，永靖遐荒。近接巴蜀，远通卫藏，中外一家，可谓超越千古矣。然番族世习游牧，难强其带牛佩犊”[5]，清代河湟行政建置已与内地基本相同，但是在文化和对游牧民族的管理上，仍主张不强行改变其文化习俗和生计方式。

（二）理藩院

清朝中央政府为加强对民族事务的管理，在中央设置理藩院。清崇德元年（1636），为管理蒙古诸部事务设蒙古衙门，崇德三年（1638）更名为理藩院。康熙皇帝说：“太宗文皇帝时，蒙古部落尽来归附，设立理藩院，专管外藩事务”[6]，后随着清朝全国政权的建立而发展为总管内外蒙古、察哈尔、青海、西藏、新疆以及西南土司地区各少数民族事务的中央机构。

理藩院下辖六司，即旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司。每司设员外郎、主事、笔贴式若干名，皆以之繁简定为额数，其中，柔远司负责西藏地区的事务。《大清会典则例》中明确记载：“院属五司（当时理藩院只设五司）内柔远一司，原系承办西藏、喀尔喀、青海、厄鲁特及各喇嘛、哈密、吐鲁番回子诸事，后有军机以来，因事务益繁，一司不能承办”，康熙三十八年（1699）立柔远后司，“查议喀尔喀、厄鲁特、西藏等事及事关军机者，皆隶后司办理”[7]。典属司设郎中二人（满、蒙古各一人），员外郎八人（满二人，蒙古六人），主事满、蒙古各一人，笔帖式十人（满四人，蒙古六人），经承一人，贴写书吏二人，分掌“外札萨克”（外蒙古、青海蒙古及新疆金山、天山之间各部都属外札萨克）各部旗疆域、封爵会盟、军旅、驿递及蒙藏各地喇嘛之事。[8]清朝喇嘛分为驻京喇嘛、藏喇嘛、番喇嘛（甘肃、四川及西藏边境地方者）、游牧喇嘛（内外蒙古者）等。各地喇嘛均须造册送理藩院审定，不准增设。乾隆时规定达赖喇嘛、班禅额尔德尼等藏地大喇嘛圆寂后，其呼毕勒罕（转世灵童）须在中央政府的主持和认定下，经过严格复杂的仪式，通过金瓶（拉萨大昭寺内奔巴金瓶）掣签选定，其封叙喇嘛，奖给寺额，颁发札付、度牒、印信，办理年班、经班、递赆、宴会、口粮、路费等事，皆有定章。理刑司设郎中蒙古二人、员外郎六人（满二人、蒙古四人）、主事蒙古一人、笔帖式七人（满二人、蒙古五人）、经承一人，掌管“外藩”各部的刑罚事。[9]

理藩院对西北民族地区的管理主要有：掌管蒙古、回、诸番部王公、土司等官员的封袭、年班、进贡、宴赏、给俸等事，并派遣该院司员、笔贴式等到民族地区参与基层管理，定期更换；办理满、蒙联姻事宜；管理西藏、蒙古、四川和甘肃、青海等藏区的喇嘛事务，保护黄教；管理西北厄鲁特蒙古、北方漠南蒙古和漠北蒙古各旗会盟、划界、驿道、商业贸易等事务；掌管部分外交、通商事务。

理藩院设置了附属的蒙古官学、唐古特学及托忒学，是培养谙熟蒙古文、藏文、托忒文的三个学校。西藏自崇德七年（1642）即向清王朝入贡，顺、康之季，定制朝请，顺治十四年（1657），令蒙古“每旗各选人学习唐古忒字义，给教习人六品俸”[10]，据康熙朝《大清会典》，选派人数应为“每旗各选三人”。唐古忒学助教原为教训学生，主要职责是翻译所降达赖喇嘛之旨和西藏文书。雍正元年（1723）规定达赖喇嘛印册，照五世达赖喇嘛之衔换给，“并增蒙古字，别给敕书”[11]。乾隆五年（1740）议准“八旗满洲、蒙古各学舍，皆有额设助教，嗣后唐古忒学助教，亦定为额设之官”[12]。雍正五年（1727）设西藏办事大臣，掌西藏政令，所属官吏中设有通事译字四人，分管唐古特文、廓尔喀文的翻译事务。

（三）西宁办事大臣

平定罗卜藏丹津叛乱后，清朝中央政府将青海牧区看成一个相当于行省的特殊行政区域，雍正三年（1725）,“铸‘总理青海蒙古番子事务’关防，遣大臣齎镇其地，辖所部扎萨克”[13]，乾隆元年（1736）设立“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”（通称为“西宁办事大臣”）直接管理，驻扎西宁，辖青海和硕特、绰罗斯、辉特、土尔扈特、喀尔喀五部之军政，并节制西宁镇、道文武官员。西宁所属之贵德、循化二地也由该大臣兼管。西宁办事大臣自设立以来，任此职者共有80余人。[14]至1915年裁撤，之后，青海西部游牧区与东部农耕区皆被纳入内地的行政体系之中。

西宁办事大臣驻甘肃西宁府，管辖区域大致为日月山以西，北到青海湖附近，南到唐古拉山口的广大牧区，从部族上看，主要是“青海蒙古二十九旗”、青海南部玉树“番族四十土司”及河南北藏族、撒拉族等，总管青海蒙藏牧区的一切政教事务，包括任免蒙藏首领、稽查户口及田亩、主持蒙藏会盟、监督蒙藏各部的茶粮交易等，并会同陕甘总督、驻藏大臣及四川督抚协调甘青、青藏及青川之间的有关事宜。湟水流域的藏族属于西宁卫管辖，黄河流域的属于河州卫管辖，但在处理蒙藏纠纷时，常交由西宁办事大臣衙门处理，或由其协助解决。乾隆五十六年（1791）规定：

将循化、贵德两处生熟各番统归西宁办事大臣兼管。嗣后番地应纳番粮及与汉民交涉命盗案件，仍归循化、贵德、文员，照例办理，由该管上司核转，会同题咨完结。其番子抢掠蒙古之案，径由西宁办事大臣，就近缉拿，应如所请。但熟番内向设有千户、百户、乡约管辖，而生番并无头目，其应如何设立之处，仍令该督等再行悉心筹酌，会议具奏。至千户、百户等头目内，果有奋勉缉贼之人，应令奎舒奏明，赏戴蓝翎，以示鼓励。此后蒙古等不能自行拿获赃贼，事后指为外来番贼呈报缉拿者，概不与之办理。[15]

这是清廷直接管理蒙藏事务的重要举措，大大削弱了青海蒙古贵族的势力，体现了中央权力的加强。

乾隆年间，考虑到贵德等地藏族的生活习俗及文化特点，主张将藏族事务也由西宁办事大臣管理，达到既可以整饬蒙古，又可以约束藏族的目的。“循化番子抢劫青海蒙古札萨克台吉沙拉布体礼游牧牲畜，沙拉布体礼带兵追捕，中枪毙命等语，此等地方番子抢夺蒙古牲畜以致伤命，原系寻常之事。互相争夺之时，何能知是札萨克台吉，尚非有心杀害可比。但日久亦非是体。著将贼犯严加缉拿，务获办理，以示惩儆”[16]，此后便将蒙古近边贵德、循化等地的藏族也由西宁办事大臣兼管，以便处理涉及蒙古族、藏族的盗窃、抢劫案件时更为得力。

（四）笔帖式在河湟行政管理中的作用

笔帖式是清代独特的职官设置之一，“笔帖式”为满语音译，意为“写字人”，清初满汉语言文字未通之时，其主要职责为翻译。清代各部院衙门皆置笔帖式，掌翻译满、汉、蒙古、藏文书等事。满人入关之前，笔帖式多集中在内三院中。[17]天聪五年（1631）开始，六部也设有笔帖式若干。顺治朝，“督抚多以汉人充之，凡文移用国书者，皆不省识”[18]，故从内三院中委派笔帖式到各省督抚衙门，代为书写翻译满文文书，故从内三院选派笔帖式任职于各省督抚衙门，主要负责满文文书的书写和翻译，一般人数为“满洲三十有六人，蒙古五十有五人，汉军六人”[19]。西宁办事大臣衙门设有“笔帖式三员，每员每年养廉银二百五十两。书吏九名，每年工食银二百五十两。译字喇嘛二名，每年工食银七十二两……以上各项银两，每年在西宁道库动拨，养廉（银）按四季支拨，工食（银）按年支领”[20]，顺治四年（1647），户部派官员巡视陕西茶马，奏请“遣汉军官一员，通蒙古语满官一员，谙习通事一员，笔帖式一员”[21]。地方巡抚衙门设有笔帖式，负责民族文字公文的翻译。乾隆元年（1736），四川巡抚杨馝奏：“川省巡抚衙门现有笔帖式曹琳、六十三贰员，各处往来清字文册足供翻译，惟西藏等处时有蒙古文移，均关军务，其字义微有不同，必需蒙古人员方能晓谙。臣查裁汰四川总督衙门笔帖式阿必达、穆屯、永泰叁员，内有镶红旗蒙古笔帖式永泰，人明白谙练，合无仰恳皇恩俯准将永泰仍留臣衙门办事，庶翻译得人可免贻误矣”[22]，可见笔帖式的职能已经超出了翻译的范围，实际上涉及基层民族事务的各个方面。

笔帖式在设置之初，主要执掌为满汉翻译，需通过翻译科考试，但后期其职能逐渐泛化，各级官府机构中均派遣和设置有笔帖式，其职责不一定是翻译，翻译人员更多由地方差役、喇嘛、千百户等充当。边疆基层官府衙门里，笔帖式常有作为，如丹噶尔厅文职那逊阿古拉，正白旗蒙古，于咸丰七年（1857）七月到任，由官学生考取（同翻）译笔帖式，署西宁府知府兼摄同知，举办招安八族番子。达昌，镶黄旗蒙古监生，于咸丰八年（1858）十月到任，报捐笔帖式，办理安插八族番子事，皆就绪，边隅肃清。[23]清朝笔帖式名目繁多，品级虽低，但人数多、升迁快，为满人进身的捷径。

二 民族立法及实施

清朝对边疆地区制订法规的数量超过前代，建立起一套比较完备的治理多民族政权的法律制度，将边疆地区划入国家整体法制管理体系之中，强调国家法制统一，一定程度上促进了边疆与内地的一体化，以法律的形式强化了河湟地区的一体政治格局，对维护河湟地区的和平安定，巩固多民族国家的统一起到了非常重要的作用。

《理藩院则例》是清太宗以后颁发的治理蒙古、新疆和西藏等地区政治、经济、军事、宗教、司法等事务的基本法律依据和综合性法规。清代各朝《理藩院则例》中的《喇嘛事例》收入了清太宗以后有关藏传佛教的详细规定，包括敕封喇嘛、活佛转世、喇嘛进贡、喇嘛服色、喇嘛册牒、喇嘛钱粮、喇嘛禁例、从京师到各地寺院番僧管理等，是清政府管理藏传佛教事务的主要法律依据。成于乾隆六十年（1795）的《蒙古律例》则是专门针对蒙古地区的政策法规，其卷一一《喇嘛例》收入了乾隆六十年以前颁行的蒙古例中有关藏传佛教刑事立法的大部分内容，清代历朝《会典》《会典则例》《会典事例》都规定了理藩院管理民族事务和藏传佛教事务的权限。

清朝还根据各地区的不同情况，因族、因地、因俗、因时制订和颁布了针对特定民族的单行法。雍正二年（1724），年羹尧平定青海后，针对青海蒙藏民族关系和藏传佛教势力膨胀的情况制订了《青海善后事宜十三条》和《禁约青海十二事》，雍正十一年（1733）颁布了《西宁番子治罪条例》[24]，主要是关于偷盗、杀人、伤人、逃人、诉讼方面的法规，中心思想是削弱青海蒙古的潜在力量和强化中央对青海地区的管理，《番例条款》于前言中申明：“其止于自相戕杀及偷盗等案，该蒙古、番子等，向系罚服完结，相安已久，一旦绳以内地法律，恐愚昧野番，群滋疑惧，转非抚辑边夷之意。可否俯顺夷情，仍照旧例”，乾隆十三年（1748），这部法规又被奏准长期沿用，直至民国初年仍有法律效力。清朝的法律一直在增补和完善中，如嘉庆五年（1800），台费荫[25]“酌定善后章程七条”，嘉庆八年（1803）九月，贡楚克札布等奏“定善后章程八条”。

清朝提出了“从俗从宜，各安其习”[26]的民族立法原则，司法管辖更加具体和深入。如乾隆五十年（1785）十月，刑部议奏：“青海蒙古如在内地犯事，照例科断。在蒙古地方犯法，照蒙古例科断。至蒙古、番子互相偷盗之事，亦照蒙古例办理。经办理大臣福禄奏请，颁发《蒙古律例》”[27]，规定的主要内容有蒙古盟旗的划分，蒙古王公、台吉的“品秩”和“袭职”，官员职守、擢授和奖惩制度，蒙古地区的人口及兵丁管理、地亩管理、仓储及征赋办法，蒙古王公贵族等的俸赏、廪饩、朝觐、贡输、宴赍、扈从事例、仪制、印信、婚礼、下嫁、赐祭、忧恤，蒙古各旗的出征和军务、各旗会盟事务等，对各类法律的关系及适用原则、范围进行了细致规定，是清朝民族立法较为成熟的表现之一。嘉庆时台费荫“酌定善后章程”具奏：

一、修理青海龙神碑亭，以崇祀典；一、贵德番子宜清查户口；一、野番宜令知耕种；一、野番所用竹弓、竹箭、刀枪等器宜遏其来路；一、蒙番到内地易换口粮宜分定日期；一、蒙古各旗宜联络各以一千余人住牧一处；一、宣令蒙古等派兵定期会哨。经军机大臣会同理藩院分定准驳议上。[28]

经审查，中央认为“遍查野番户口，必致惊扰；野番不谙耕种，徒费牛具；其蒙古必令在十里内外居住，无水之处何以游牧！”[29]对此三条不予批准。可见，清朝统治者对游牧民族的特性有深入地了解，能够针对具体问题制定较为合宜的法律政策。贡楚克札布等奏的“定善后章程八条”中，包括：

一、野番应令设立头目，出缺后将其子侄听番众公保选充，不得私自接替。一、族番等酌定每月于循贵暗门贸易二次，并查禁民人私贩硝磺檀 〔擅〕入番地。一、蒙古被抢牲畜如有确踪，伤毙人命如有确据，方为准理。一、蒙古勾通番子做贼，应将该札萨克议处。一、蒙古不准穿用番子服色，并容留汉人等。[30]

针对蒙藏贸易的需求和双方频繁出现的纠纷和联合，提出了在“野番”中设立头目及继承的法规，防范蒙藏联合及蒙藏民族与汉族的接触。

三 土司制度及其瓦解

清朝对西北地区依然实行“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的原则，但其实主要是针对新疆和西藏地区，对于处在过渡地带的河湟地区来说，一直施以积极统治，最终实现了将其完全内地化的目标。

清代河湟土司大多在元代以及明初被授予世职，累代承继，事迹多见于史籍，所授职务有世袭指挥使、世袭指挥同知、世袭指挥佥事、世袭土千户、世袭土百户、土千总、把总、土练、土目等，土司衙门一般设有总管、传号、文牍、掌家，武装力量主要有步兵、马兵。清代河湟地区土民分为土汉民、番族、回族和蒙古族。临洮、临夏、洮、岷、永登各土司所辖番民居多，其中临潭县杨土司所辖纯系番族；乐都县祁、冶二土司，循化县二韩土司所辖主要为回族；临夏、西宁、乐都、永登所辖主要为蒙古族。[31]各土司下辖种族混杂，多有嬗变，如唐巴堡陈土司下辖350户，1500口，“土民七分，汉民三分”，东沟大庄、姚马庄李土司下辖102户，379口，“土民十之九，颇知读书，不蓄发”，汪并堡陈土司下辖13户，400口，“均系汉民，然风俗礼节与土人同”。[32]

清朝在西南地区实施改土归流时，在保留西北原有土司的基础上，还有增设和升职晋衔，其原因有三：一是西北土官易制，“绝不类蜀黔诸土司桀骜难驯也”[33]，并在保境安民方面颇有功劳，“李、鲁二土司，功在边疆，名垂竹帛；祁氏兄弟，科名功业，炳耀一时。其余土司，俱著捍卫之绩”[34]。循化街子等工撒拉回起兵反清，清政府“饬调洮州卓泥土司杨元等壮健土兵、番丁一二千名，分扼关隘，牵制贼势”[35]，西北土司的王朝属性已超越了民族属性。二是由特殊的战略地位和地理环境所决定，西北地区地连新疆、西藏，动静每每与共，因此暂未对各土司缴印收土、改土归流，以保持这一地区的稳定。三是蒙古族、藏族部落以游牧为生，流动性强，流官难以管理。道光初年，“循化贵德野番分族而居，素无统束……插帐边外，居无定所，兼之言语不通，若全任听营稽查，约束恐难周遍，不得不以番治番”[36]，游牧民族的生产生活特性对政府的管理方式提出了相应要求，居无定所的游牧方式、语言障碍是封建政府对边地实行羁縻政策，设立各类土官的重要原因。

清代河湟土司世代掌控地方政教大权，根基深厚，虽有保境之功，但也容易造成地方势力过于膨胀，产生私占科扰、欺压土民、侵渔克害等弊端。为此，清政府严格规定了土司职位的承袭，优先由嫡子嫡孙承袭，无嫡子嫡孙由庶子庶孙承袭，无子孙以其弟或族人承袭，族无可袭由为“土民”信服的妻或婿承袭；制定了土司号纸、印信、关防、钤记、印牌的颁发、使用和收回制度；明确了土司“惟贡、惟赋、惟兵”的职守，划定土司地界、不准土司随意外出，加强了对土司的考核和奖惩，强化以流官治土官。康熙年间任河州知州的王全臣曾将土司“霸占田地，逐一清查。有主者令其取赎，无主者即将种地之回民注册，会与汉民一例纳粮当差。并严禁土官，不得擅受民词”[37]，对于不法土司，清政府始终严厉打击，并将土司下辖土民的诉讼权逐渐收归政府管辖，削弱了土司的权力和权威，土司制度发生了重大变化，有些土司不管土民，有的土司只管民政，军政大权则掌握在边疆大吏或道府厅县的流官手中，如循化地区“自设官立营，土司之威权日减……而事寄渐轻，不能约束其众，回民亦自此多事矣”[38]。从土司职责和奖惩的规定来看，流官与土司之间除世袭与非世袭、有无俸禄的区别外，几乎无其他区别。

民国二十年（1931）前后，政府讨论取消青海土司制度，指出“民国以来，该土司等名义虽未革除，而土兵组织万无余存，且其土地畸零，人民无多，与汉杂处，习惯率同。其中四分之三语言、风俗、衣食住行，较之汉人，尚为文明。或以买种土司田地，或因宗族关系，遂作土司百姓。其四分之一，虽言语特别，装饰奇异，然男女大小率谙汉语，习尚杂于番汉，智能不亚汉民。对于前项十五年县府布告，均能津津乐道，奉为圭臬。十六年县府自治，编设区、村，土、汉一体，无分畋域”[39],《甘肃通志稿》载，清代甘肃诸土司所辖有番民和土民，“土民或操汉语，或番语，或蒙古语，多数奉佛而间奉回教。蒙语者，亦不用蒙文而用番文，或回文，其原不可考”,“河州东乡三十六会土民，亦操蒙语，而奉回教”[40]，可见民族交往交融之复杂程度。土司势力的衰微，土民和汉民的趋同是贯穿清代一直到民国的大趋势。