第三节 为何合作：德国ÖPP伙伴的目标

一 合作伙伴之间没有目标冲突

在经济学、政治学和法学三个学科领域中，关于德国的政府和民间合作伙伴关系的目标有着不同的讨论。在经济学方面，合作伙伴各自的目标都被置于并列优先的地位。在德国的政治学文献中则没有专门就合作伙伴关系的目标展开讨论，其关注点是合作伙伴各自的动机。而从法学视角来观察，合作伙伴关系的目标只有在参与各方的合同中得以确认才有意义。从原则上说，处理可能出现的合作伙伴之间的目标冲突，其中心问题是厘清他们各自的基本导向。政府部门的行为以增加民众福利为导向，私营企业则以营利为根本出发点。根据德国《联邦基本法》的相关规定，政府部门有义务实现公共财政资金使用的经济性。[41]联邦州政府和地方乡镇政府为了改善环境、提升竞争力而进行的公益性经营活动也要遵循经济性的原则，从这个意义上说，在以营利为目的和以增进公共福祉为本二者之间是可以找到结合点的。因此德国学者在从经济学视角讨论合作伙伴关系参与者各自的目标时，常会提及“目标共同体”或“共同利益”的概念[42]，当然这并非意味着各方要实现目标的一致性。[43]所谓目标共同体应该理解为，尽管合作伙伴关系的参与者有着不同的行为理性，但实施官民合作伙伴关系的目的在于能够更好地实现各自的目标。如果合作项目中存在着目标冲突，某伙伴目标的实现要以牺牲另一伙伴的目标为代价，那么真正意义上的合作伙伴关系也就不复存在了。[44]所以除合作伙伴各自的目标之外，还需要一个共同的目标，这是一个适格的合作伙伴关系成立的基本前提。这种目标的共同性在一定程度上为参与者确定各自目标提供了行动框架，同时也是合作伙伴关系项目最终走向成功的核心基础。[45]

研究参与者个体或共同目标的问题，在德国的政治学文献中并没有深入涉及，这些文献关注的是，还存在哪些动机可以使参与各方考虑选择建立合作伙伴关系。必须明确的是，这里的目标和动机并不等同，因为动机是考虑采用合作伙伴关系的根源。当参与者的动机不一致时，并不会对伙伴关系达成互补目标产生消极影响。而个体或共同的目标主要与具体项目相关联，是从基础动机或行为逻辑中发展而来的。[46]

从法学角度而言，一个没有目标冲突的合作是有可能的，因为各种目标都可以在达成的多项协议中得以反映和展现。[47]甚至有些目标还可能被描述在一个没有法律效力的协议中[48]，也有些目标虽在合同中可能并没有明确规定，但会通过合同的具体履行来实现。所以从理论上可以推定，只要签订合同就不存在目标冲突，因为存在无法克服的目标冲突就不会签订合作伙伴关系合同。[49]当然，在实践中这种没有目标冲突的状态，也会伴随着合作项目的发展而发生改变。[50]鉴于此，专为合作伙伴关系项目而签订的洋溢着务实精神的不完全契约就应运而生了。[51]这类契约一般只给出合作项目的框架安排和部分合同义务的详细说明，随着时间的推移和情势的变更，参与各方需要持续地就合同内容进行调整以满足现实需要。[52]在这种情况下，基于各自立场对合同内容随时进行调整、解释和补充，就可以及时消解参与各方可能出现的目标冲突，或者推延冲突出现的时间，使合作伙伴关系项目得以正常推进。

从政治学、经济学、法学三个学科领域来看，政府和民间合作伙伴关系的顺利实现必须以参与者个体目标的互补性为前提，而无须特别要求各自目标的一致性。本着求同存异的原则，在尊重彼此不同目标需求的基础上，找寻到一个整体性的共同目标，进而形成目标共同体也就可以了。

二 合作伙伴要完成某项公共任务

德国的ÖPP项目必须是以完成某项公共任务为目标而进行的。

在经济学文献中，德国的学者们大都将完成某项公共任务作为官民合作伙伴关系的本质特征。[53]当然，这一目标并非总是在文献中作为公私合作的特征被明确提及，一般都是从具体论述中推导得出的。[54]而政治学文献则常将完成某公共任务作为成立合作伙伴关系的前提条件。不过，在这些文献中并未对“什么是公共任务”进行详尽阐释，更多的是一般性的概括描述。[55]

在法学文献中，对公共任务和官民合作伙伴关系的探讨首先涉及的是公共基础设施的建设和公共服务的提供。[56]它们明确指出了采用合作伙伴关系完成公共任务与传统方式的不同，此时，来自民间的私营企业接受政府部门的委托，协助其履行公共职责，进而完成公共任务。[57]在合作伙伴关系的框架下由私营方提供的公共产品和服务可以是学校、托幼机构、高层建筑、地下工程的建造、维护和经营、交通道路、工程设施或其他较大型的，特别是艺术性较高的建筑。[58]还有德国的法学学者提出，合作伙伴关系并不仅局限于不动产领域，也可应用于为了完成公共任务所必需的流动经济产品的制造与管理或者服务的提供。[59]

德国的政府和民间合作伙伴关系以某项公共任务的存在为前提，但相关的任务内容却不是特定的。对与合作伙伴关系相关的公共任务的本质和内容的详细阐述，只能配合个案中的具体计划和评价才能进行，所以目前德国的文献给出的大都是关于公共任务的初步概括，而缺少在抽象意义上对公共任务的总结和限定。公共任务的内容源自制度性框架，也就是说，制度对公共任务的确定起着决定性的作用。[60]同时公共任务还受时代的制约，可能在几年内就会发生变化，进而造成政府和民间合作伙伴关系应用领域的调整。[61]为了完成公共任务，只要从经济性和现实性上考虑合作伙伴关系是合理且必要的，政府即可将之引入。通过与私人部门或社会组织合作，政府可以将整个或部分责任的履行移交给合作伙伴，但自己至少要保留担保责任。[62]

一般而言，公私合作任务的行动区域主要与政策或社会目标有关。特别是在公共产品和服务的提供方面，供应保障本是专属于政府的职责，但随着政府角色的变迁，政府只有与私营公司或社会组织合作才能够以合理的成本实现供应。[63]对此，必须清晰地界定采用ÖPP与其他履行公共任务的工具或手段的不同。事实上，在不同领域中被命名为政府和民间合作伙伴关系的若干案例并不是真正意义上的ÖPP。[64]只有公私部门就公共产品的生产或服务的提供进行共同规划，同时公共部门也以适宜的形式参与任务的履行时，才能将该项目标识为政府和民间合作伙伴关系。[65]

概括来说，只有合作伙伴在国家法律的框架下完成某项公共任务，且该任务的履行与合作伙伴的目标并无冲突，才会有真正意义上的政府和民间合作伙伴关系的产生和存在。